VfGH V313/91,V18/92

Spruch:

1.a) Die Präambel sowie der Pkt. I ("Berufswidrige Werbung") Z1 und 4 der vom Vorstand der Kammer der Wirtschaftstreuhänder am 25. Juni 1979 beschlossenen "Werbeverbotsrichtlinien" (kundgemacht in der Beilage zur Druckschrift "Kammer der Wirtschaftstreuhänder" Nr. 10/1979) waren gesetzwidrig.

b) §1 Abs2 und §4 Abs1 der vom Vorstand der Kammer der Wirtschaftstreuhänder am 6. Dezember 1985 beschlossenen "Wettbewerbsrichtlinien" (kundgemacht im Amtsblatt der Kammer der Wirtschaftstreuhänder, Beilage zur Druckschrift "Kammer der Wirtschaftstreuhänder" Nr. 2/1986) werden als gesetzwidrig aufgehoben.

c) Alle diese Verordnungsbestimmungen sind nicht mehr anzuwenden.

2. Der Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Bundesgesetzblatt kundzumachen.

Begründung

Entscheidungsgründe:

I. Beim Verfassungsgerichtshof sind zwei Verfahren über (auf Art144 Abs1 B-VG gestützte) Beschwerden anhängig, die jeweils die disziplinäre (strenge) Verwarnung eines Steuerberaters bzw. eines Wirtschaftsprüfers und Steuerberaters wegen einer bestimmten Werbetätigkeit zum Gegenstand haben; die Werbung sei - so die Annahmen der bekämpften Bescheide - aufgrund der für Wirtschaftstreuhänder geltenden Richtlinien verboten (gewesen). Aus Anlaß dieser Beschwerden beschloß der Verfassungsgerichtshof, von Amts wegen gemäß Art139 Abs1 B-VG die Gesetzmäßigkeit der für seine Entscheidungen als maßgebend erachteten Bestimmungen der erwähnten Richtlinien (Verordnungen) zu prüfen:

A. Werbeverbotsrichtlinien 1979

1.a) Der Berufungssenat des Ehrengerichts- und Disziplinarausschusses der Kammer der Wirtschaftstreuhänder hat mit dem im Instanzenzug - und zwar im dritten Rechtsgang (s. VwGH 14.5.1985, Zl. 84/04/0125, und VfGH 12.10.1988, B1228/86 (vgl. VfSlg. 11872/1988)) - ergangenen Bescheid ("Erkenntnis") vom 2. März 1990, Zl. 79/81, (zugestellt am 5. März 1991), einen Steuerberater schuldig erkannt,

"die Berufspflicht verletzt zu haben nach §39 Abs1 WTBO (Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung) im Zusammenhang mit Pkt. 1, Z 1 u. 4 der Werbeverbotsrichtlinien wiederverlautbart nach dem Beschluß des Vorstandes der Kammer der Wirtschaftstreuhänder vom 25.6.1979, veröffentlicht in Beilage 2 'Kammer der Wirtschaftstreuhänder' Nr. 10/79 sowie eine Beeinträchtigung des Standesansehens nach §47 Abs1 WTBO begangen zu haben, durch Anführung der vollen Anschrift und der Berufsbezeichnung 'Wirtschaftstreuhänder' und 'Steuerberater' nach dem Inhaltsverzeichnis eines 'Raiffeisen-Unternehmer-Service' bezeichneten Rundschreibens, Steuerinformation II/81 und III/81 des Raiffeisenverbandes Kärnten, das unaufgefordert einem unbestimmbaren Personenkreis im Jahre 1981 zugesandt wurde."

Über den Steuerberater wurde deshalb gemäß §48 WTBO die Strafe der Verwarnung verhängt.

b) Gegen diesen Bescheid wendet sich die zu B427/91 erhobene Beschwerde, aus deren Anlaß der Verfassungsgerichtshof zu V313/91 ein Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Präambel sowie des Pkt. I Z1 und 4 der im Spruch (1.a) näher zitierten "Werbeverbotsrichtlinien" der Kammer der Wirtschaftstreuhänder (im folgenden als "Werbeverbotsrichtlinien 1979" bezeichnet) einleitete.

2.a) Die Werbeverbotsrichtlinien 1979 werden ihrer Einleitung zufolge auf §17 Abs2 des Wirtschaftstreuhänder-Kammergesetzes, BGBl. 20/1948 idF BGBl. 126/1955 und 27/1965, iVm §39 Abs1 der Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung, BGBl. 125/1955 idF BGBl. 26/1965, gestützt.

§17 Abs2 Wirtschaftstreuhänder-Kammergesetz lautete in der zitierten Fassung:

"(2) Außerdem kann der Vorstand eine von den einzelnen Berufsgruppen zu beobachtende Honorarordnung, eine Regelung, betreffend Beschränkungen der Werbung und des Wettbewerbs, sowie Rahmenbedingungen für die Übernahme beruflicher Aufträge unter Bedachtnahme auf die jeweiligen Bedürfnisse der Praxis und die wirtschaftlichen Verhältnisse festsetzen."

Seit der Novelle BGBl. 301/1984 hat §17 Abs2 Wirtschaftstreuhänder-Kammergesetz folgenden Wortlaut:

"(2) Der Vorstand kann Honorarempfehlungen, Vorschriften über die Werbung und den Wettbewerb der Wirtschaftstreuhänder untereinander sowie Rahmenbedingungen für die Übernahme beruflicher Aufträge erlassen. Hiebei sind im Rahmen der einschlägigen Bestimmungen der Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung die Eigenart der Berufsausübung der Wirtschaftstreuhänder, die Wahrung des Ansehens des Berufsstandes und die Interessen der Klienten der Wirtschaftstreuhänder zu berücksichtigen."

§39 Abs1 Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung bestimmt:

"(1) Dem Wirtschaftstreuhänder ist im Zusammenhang mit der Ausübung seines Berufes eine Werbung nur im Rahmen der vom Vorstand der Kammer der Wirtschaftstreuhänder gemäß §17 Abs2 des Wirtschaftstreuhänder-Kammergesetzes jeweils erlassenen Richtlinien gestattet."

b) Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der Werbeverbotsrichtlinien 1979 lauten:

"Präambel

Den Berufsangehörigen ist jede unmittelbare und mittelbare Werbung um Aufträge, die Anwendung jedweder Werbeverfahren oder Werbemittel sowie die Zustimmung oder Duldung gegenüber einem Dritten, seinen Namen zu Werbezwecken zu benutzen, verboten.

I. Berufswidrige Werbung

1. Verboten ist somit jede Vorkehrung, durch welche der Berufsangehörige Personen, welche noch nicht seine Klienten sind, auf seine Tätigkeit werbend aufmerksam macht.

2.-3. ...

4. Wird ein Wirtschaftstreuhänder für eine Organisation welcher Art immer oder in deren Auftrag tätig, so ist er persönlich dafür verantwortlich, daß seitens dieser Organisation weder unmittelbar noch mittelbar werbend auf seine Tätigkeit hingewiesen wird.

5.-6. ...".

3. Der Verfassungsgerichtshof äußerte im Einleitungsbeschluß das Bedenken, daß diese Verordnungsbestimmungen dem durch Art10 EMRK verfassungsgesetzlich verankerten Recht auf freie Meinungsäußerung widersprächen.

4. Der Vorstand der Kammer der Wirtschaftstreuhänder legte auf die Werbeverbotsrichtlinien 1979 bezughabende Akten vor. Er teilte mit, daß er im Hinblick darauf, daß diese Verordnung durch die "Wettbewerbsrichtlinien" (aus 1985) außer Kraft gesetzt wurde, zur Frage der Gesetzmäßigkeit der Werbeverbotsrichtlinien 1979 zwar keine Äußerung abgebe; er verweist aber auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 27. September 1990, V95,96/90, betreffend Werbemaßnahmen von Rechtsanwälten, und meint, daß eine unterschiedliche Behandlung der Wirtschaftstreuhänder und der Rechtsanwälte unter dem Gesichtspunkt des Art10 Abs2 EMRK sachfremd erschiene. Insbesondere dürfe nicht übersehen werden, daß Wirtschaftstreuhänder in sehr großem Umfang bei Zivil- und Strafprozessen als Sachverständige und auch als Berater der Prozeßparteien und deren Anwälten aufträten.

5. Die Werbeverbotsrichtlinien 1979 wurden durch die "Wettbewerbsrichtlinien" (aus 1985) abgelöst. (Näheres s.u. I.B.2 sowie II.2.c.bb).

B. Wettbewerbsrichtlinien 1985

1.a) Der Berufungssenat des Ehrengerichts- und Disziplinarausschusses der Kammer der Wirtschaftstreuhänder hat mit dem im Instanzenzug ergangenen Bescheid ("Erkenntnis") vom 18. Dezember 1989, Zl. 35/86, einen Wirtschaftsprüfer und Steuerberater schuldig erkannt,

"1986 eine Berufspflichtverletzung nach §39 Abs1 Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung im Zusammenhang mit §1 Abs2 und §4 der Wettbewerbsrichtlinien, Amtsblatt der Kammer Nr. 2/1986, in Wien durch Einschaltung einer Personalsuchanzeige auf Seite 105 der 'Steuer- und Wirtschaftskartei' Nr. 15 vom 25.5.1986 in einer die ganze Seite umfassenden Größe sowie durch Beigabe einer Werbeschrift für die G Gesellschaft m.b.H. zum Programm der Veranstaltung 'Karriere 2000' der Wirtschaftsuniversität Wien, begangen zu haben."

Über den Wirtschaftsprüfer und Steuerberater wurde deshalb gemäß §48 WTBO die Strafe der "strengen Verwarnung" verhängt.

b) Gegen diesen Bescheid richtet sich die zu B421/90 eingebrachte Beschwerde, aus deren Anlaß der Verfassungsgerichtshof zu V18/92 ein Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit des §1 Abs2 und des §4 Abs1 der im Spruch (1.b) näher zitierten "Wettbewerbsrichtlinien" der Kammer der Wirtschaftstreuhänder (im folgenden als "Wettbewerbsrichtlinien 1985" bezeichnet) einleitete.

2. Die Wettbewerbsrichtlinien 1985 werden ihrer Einleitung zufolge auf §17 Abs2 des WirtschaftstreuhänderKammergesetzes, BGBl. 20/1948 idF BGBl. 126/1955, 27/1965 und 301/1984, iVm §39 Abs1 der Wirtschaftstreuhänder-Berufsordnung, BGBl. 125/1955 idF BGBl. 26/1965 und 352/1982, gestützt (Text dieser Gesetzesbestimmungen s.o. I.A.2.a).

Die hier maßgebenden Bestimmungen der Wettbewerbsrichtlinien 1985 lauten (die in Prüfung gezogenen Vorschriften sind hervorgehoben):

"Präambel

Die Werbung durch Berufsangehörige ist grundsätzlich nur im Rahmen der gemäß §17 Abs2 des WirtschaftstreuhänderKammergesetzes, BGBl. Nr. 20/1948, in der derzeit geltenden Fassung, in Verbindung mit §39 Abs1 der WirtschaftstreuhänderBerufsordnung, BGBl. Nr. 125/1955, in der derzeit geltenden Fassung, erlassenen Wettbewerbsrichtlinien möglich, wobei die Würde und das Ansehen des Freien Berufes der Wirtschaftstreuhänder zu wahren sind.

§1. Unzulässige Werbung

(1) Wirtschaftstreuhänder dürfen nicht anders als durch Leistung einen Wettbewerb mit anderen Wirtschaftstreuhändern führen.

(2) Es ist daher dem Berufsangehörigen nicht erlaubt, durch Werbung mittels Druck, Bild oder Ton oder durch andere Werbemaßnahmen (mit Ausnahme der im folgenden als zulässig erklärten) Personen, die noch nicht seine Klienten sind, auf sich aufmerksam zu machen.

(3) - (5) . . .

. . .

§4. Personalsuchanzeigen

(1) Inserate zur Personalsuche in eigener Sache (Stellenangebote) dürfen nur im Anzeigenteil und nicht im redaktionellen Teil einer periodischen Druckschrift erscheinen und ein Höchstausmaß von einer 1/8 Seite nicht überschreiten. Der Text selbst darf zwar die Angabe des Namens, der Berufsbezeichnung und des Berufssitzes des Wirtschaftstreuhänders, jedoch keine besondere Hervorhebung bestimmter Eigenschaften der Kanzlei, wie Größe und Bedeutung derselben, zunehmende Anzahl von Aufträgen, die Umstellung auf elektronische Datenverarbeitung oder sonstige Spezialtätigkeiten enthalten. Es muß der in solchen Fällen allgemein üblichen Form von Personalsuchanzeigen entsprochen und alles vermieden werden, was als unzulässige indirekte Werbung angesehen werden könnte.

(2) Erfolgt die Personalsuchanzeige als Chiffreannonce, können bestimmte Eigenschaften der Kanzlei angeführt werden.

(3) Suchanzeigen für Klienten dürfen nur unter Chiffre, gegebenenfalls unter Anführung der Telefonnummer, eingeschaltet werden.

§5. . . ."

Die Vorgängerbestimmungen der Wettbewerbsrichtlinien 1985 sind die Werbeverbotsrichtlinien 1979 (s.o. I.A.2.b).

3. Der Verfassungsgerichtshof äußerte im Einleitungsbeschluß das Bedenken, daß die in Prüfung gezogenen Stellen der Wettbewerbsrichtlinien 1985 aus ähnlichen Erwägungen wie die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der Werbeverbotsrichtlinien 1979 mit Art10 EMRK unvereinbar seien.

4. Der Vorstand der Kammer der Wirtschaftstreuhänder legte auf die Wettbewerbsrichtlinien 1985 bezughabende Akten vor und verwies darauf, daß er bereits am Entwurf einer neuen Wettbewerbsrichtlinie arbeite. Er verteidigt die Gesetzmäßigkeit der Verordnung und begründet dies im wesentlichen damit, die in Prüfung gezogenen Vorschriften könnten im Hinblick auf die Präambel und §1 Abs1 der Wettbewerbsrichtlinien 1985 verfassungskonform ausgelegt werden, nämlich dahin, daß Werbung nur dann verboten sei, wenn sie "gegen die guten Sitten" iS des §1 UWG verstieße oder - mit den Worten der Präambel der zitierten Verordnung - wenn das Verbot dazu diene, "die Würde und das Ansehen des Freien Berufes der Wirtschaftstreuhänder zu wahren".

5. Der Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten hat von der Abgabe einer Äußerung Abstand genommen.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1. Die beiden Anlaßbeschwerden sind zulässig. Der Verfassungsgerichtshof wird daher über sie in der Sache zu entscheiden haben. Hiebei hätte er jeweils die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der - als Verordnungen zu wertenden (vgl. zB VfSlg. 6767/1972, S 578; 8573/1979, S 409; 9470/1982) - "Richtlinien" anzuwenden.

2. Die in den Einleitungsbeschlüssen geäußerten Bedenken haben sich als zutreffend erwiesen.

a) Was zunächst die "Werbeverbotsrichtlinien 1979" anlangt, ist auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 27. September 1990, V95,96/90, und die dort zitierte weitere Vorjudikatur sowie auf die Erkenntnisse VfGH 16.10.1991, V60/91, und VfGH 12.12.1991, V575/90, (betreffend Werbung oder Verwendung einer weiteren Berufsbezeichnung durch Rechtsanwälte) hinzuweisen. Darin wird ausgeführt, daß auch Werbung vom Schutz des Art10 EMRK erfaßt ist (so etwa bereits VfSlg. 10948/1986). Beschränkungen der Werbetätigkeit sind nach dieser Judikatur nur dann zulässig, wenn sie durch den Gesetzesvorbehalt des Art10 Abs2 EMRK gedeckt sind. Der Verfassungsgerichtshof sieht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzugehen.

Daß nach dieser Verfassungsbestimmung Werbebeschränkungen, die für den Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer unentbehrlich sind, wie sie sich etwa nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb ergeben, auch für Wirtschaftstreuhänder zulässig sind, bezweifelt der Verfassungsgerichtshof nicht. Die Werbeverbotsrichtlinien 1979 beschränkten sich aber nicht auf solche Fälle:

Der Verfassungsgerichtshof kann keine Umstände erkennen, die nach Art10 Abs2 EMRK ein Werbeverbot für Wirtschaftstreuhänder, wie es die in Prüfung gezogenen Bestimmungen vorsahen, erlauben würden. Die Verordnung verfügte nämlich durch die Präambel und die weiters in Prüfung gezogenen Bestimmungen ein nahezu absolutes Werbeverbot, was auch durch den Wortlaut des Titels ("Werbeverbotsrichtlinien") zum Ausdruck kommt. Im Interesse des Ansehens der Rechtsprechung ist ein derart weitreichendes Werbeverbot nicht erforderlich; bei diesem Ergebnis ist entbehrlich zu erörtern, ob - ebenso wie bei Rechtsanwälten (vgl. VfGH 27.9.1990, V95,96/90, S 9) - die Gewährleistung des Ansehens der Rechtsprechung Werbebeschränkungen für Wirtschaftstreuhänder überhaupt rechtfertigen könnte.

Eine verfassungskonforme Auslegung, wie sie im zitierten Erkenntnis V95,96/90, S 10, vorgenommen wurde, ist beim erwähnten Wortlaut der in Rede stehenden Verordnungsbestimmungen ausgeschlossen:

Pkt. I Z1 und 4 der Werbeverbotsrichtlinien 1979 untersagten nicht bloß das reklamehafte Herausstellen der Person des Wirtschaftstreuhänders (ein solches Verbot könnte u.U. nach Art10 Abs2 EMRK zulässig sein), sondern schlechthin jeden, mit einer gewissen Werbewirkung verbundenen Hinweis auf einen bestimmten Wirtschaftstreuhänder.

Pkt. I Z4 der Werbeverbotsrichtlinien 1979 kann außerdem nur dahin verstanden werden, daß der Wirtschaftstreuhänder auch dann disziplinär strafbar war, wenn er auf die Maßnahmen der "Organisation" (iS der eben genannten Verordnungsbestimmung) gar keinen Einfluß hatte. Eine derartige Regelung ist unsachlich und widerspricht daher dem Gleichheitsgrundsatz (vgl. hiezu VfGH 27.9.1990, V95,96/90; VfGH 27.9.1990, B1660/88; VfGH 13.10.1990, B1661/88).

b) Die in Prüfung gezogenen Stellen der "Wettbewerbsrichtlinien 1985" entsprechen inhaltlich weitgehend den von ihnen abgelösten Werbeverbotsrichtlinien 1979.

Das bezieht sich zwar nicht auf die Präambeln, die einander nicht ähneln. Gegen die Präambel der Wettbewerbsrichtlinien 1985 wurden denn auch im Einleitungsbeschluß keine Bedenken geäußert.

§1 Abs2 der Wettbewerbsrichtlinien 1985 hingegen gleicht inhaltlich dem Pkt. I Z1 der Werbeverbotsrichtlinien 1979, dessen Gesetzwidrigkeit soeben festgestellt wurde.

Aber auch §4 Abs1 der Wettbewerbsrichtlinien 1985 beschränkt auf eine dem Art10 EMRK widersprechende Weise die Meinungsäußerungsfreiheit. Das Verordnungsprüfungsverfahren hat keine Umstände ergeben, die ein Werbeverbot (wie es außer §1 Abs2 auch §4 Abs1 der Wettbewerbsrichtlinien 1985 vorsieht) aus einem der in Art10 Abs2 EMRK vorgesehenen Gründe erforderlich machen würden.

Beide in Prüfung gezogene Bestimmungen der Wettbewerbsrichtlinien 1985 untersagen nämlich nicht bloß das reklamehafte Herausstellen der Person des Wirtschaftstreuhänders (ein solches Verbot könnte - wie bereits erwähnt - u.U. nach Art10 Abs2 EMRK zulässig sein), sondern schlechthin jeden, mit einer gewissen Werbewirkung verbundenen Hinweis auf einen bestimmten Wirtschaftstreuhänder. Entgegen der Meinung des Vorstandes der Kammer der Wirtschaftstreuhänder (s.o. I.B.4) ist daher eine einschränkende - verfassungskonforme - Interpretation ausgeschlossen.

c) aa) Die Gesetze, auf die sich die beiden "Richtlinien" berufen (s.o. I.A.2.a), ermächtigen - verfassungskonform interpretiert - nur zur Erlassung solcher Durchführungsverordnungen, die dem Art10 EMRK entsprechen. Wie soeben dargetan wurde, stehen die in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen aber mit dieser Verfassungsnorm nicht in Einklang.

Daraus folgt, daß diese Verordnungsstellen gesetzwidrig sind bzw. waren.

bb) Den Werbeverbotsrichtlinien 1979 wurde durch die Wettbewerbsrichtlinien 1985 derogiert. Das war auch vom Verordnungsgeber intendiert. Dies ergibt sich deutlich aus dem vorgelegten "Protokoll über die 5. ordentliche Vorstandssitzung am Freitag, dem 6. Dezember 1985", S 7. Darin wird nämlich ausdrücklich festgehalten, daß die Werbeverbotsrichtlinien 1979 gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der Wettbewerbsrichtlinien 1985 (d.i. mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der Kammer vom Feber 1986) außer Kraft treten. Eine entsprechende Mitteilung enthält auch die Druckschrift "Kammer der Wirtschaftstreuhänder" Nr. 2/1986, S 40.

Die Werbeverbotsrichtlinien 1979 sind sohin bereits außer Kraft getreten. Der Verfassungsgerichtshof hatte daher gemäß Art139 Abs4 B-VG festzustellen, daß sie - soweit sie in Prüfung gezogen wurden - gesetzwidrig waren.

cc) Die derzeit noch in Geltung stehenden Wettbewerbsrichtlinien 1985 waren im geprüften Umfang als gesetzwidrig aufzuheben.

d) Der Verfassungsgerichtshof findet keinen Grund, die Rückwirkung dieser Aussprüche auf die Anlaßfälle zu beschränken, sie also nicht für alle Fälle vorzusehen. Daher war die Anwendung der gesetzwidrigen Bestimmungen nicht bloß auf die Anlaßfälle, sondern gemäß Art139 Abs6 B-VG auch auf alle anderen vor der Aufhebung verwirklichten Tatbestände auszuschließen.

Die Verpflichtung zur Kundmachung all dieser Aussprüche durch den Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten im Bundesgesetzblatt stützt sich auf Art139 Abs5 erster und zweiter Satz B-VG.

3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung getroffen werden.