VwGH 97/01/1156

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 15.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Mit Ansuchen vom 2. August 1996 beantragte die Beschwerdeführerin, ihr die Bewilligung zur Ausfuhr von insgesamt 20.000 Stück Patronen nach Ägypten zu erteilen. Als Auftraggeber und Empfänger führte sie eine "Shoubra Company for Engineering Industries" an, ergänzend wurde bemerkt, daß die Munition nur für diverse Testzwecke - insbesondere Stahlplattenbeschüsse - benötigt werde.

Die belangte Behörde holte zunächst gemäß § 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial, BGBl. Nr. 540/1977, (im folgenden kurz: KMG) Stellungnahmen der beteiligten Bundesminister für Auswärtige Angelegenheiten und für Landesverteidigung sowie des anzuhörenden Bundeskanzlers ein. Während die Bundesminister für Auswärtige Angelegenheiten und für Landesverteidigung erklärten, daß gegen die Erteilung der begehrten Bewilligung keine Bedenken bestünden, sprach sich der Bundeskanzler im Hinblick auf § 3 Abs. 1 Z. 2 und 3 KMG - "infolge systematischer Folterungen, Mißhandlungen und Tötungen im Gewahrsam sowie der Auseinandersetzungen zwischen der Staatsmacht einerseits und terroristischen Gruppierungen andererseits" - dagegen aus. Die Beschwerdeführerin ihrerseits wiederholte in einer Stellungnahme, daß die Munition ausschließlich für Testzwecke vorgesehen sei; sie werde in keiner Weise gegen Menschen oder Lebewesen verwendet werden.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde den Antrag auf Erteilung einer Ausfuhrbewilligung für die gegenständlichen Patronen gemäß § 3 Abs. 1 Z. 2 und 3 KMG ab. Bei den in Frage stehenden Patronen handle es sich gemäß § 1 Abschnitt I Z. 3 lit. c der Verordnung der Bundesregierung vom 22. November 1977 betreffend Kriegsmaterial, BGBl. Nr. 624, um Kriegsmaterial. Das Ermittlungsverfahren habe ergeben, daß im Hinblick auf die bestehenden Spannungen sowie im Hinblick auf schwere und wiederholte Menschenrechtsverletzungen die Gefahr bestehe, daß das gelieferte Kriegsmaterial zur Unterdrückung von Menschenrechten verwendet werde. Seit 1981 herrsche (in Ägypten) Ausnahmezustand. Es komme nach wie vor zu systematischen Folterungen, Mißhandlungen und Tötungen sowie zu Auseinandersetzungen zwischen der Staatsmacht einerseits und terroristischen Gruppierungen andererseits. Medienberichte und Berichte international anerkannter Menschenrechtsorganisationen konstatierten ein stetes Anwachsen systematischer Menschenrechtsverletzungen. Davon wären nicht nur islamische Fundamentalisten, sondern auch lediglich politisch aktive Verdächtige betroffen. Im Kampf gegen den islamischen Fundamentalismus würden von der Regierung de facto alle Mittel als zulässig angesehen. Demnach lägen sowohl "gefährliche Spannungen" als auch "schwere und wiederholte Menschenrechtsverletzungen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Z. 2 und 3 KMG vor. Ein näheres Eingehen auf die Zuordnung des Sachverhaltes zu § 3 Abs. 1 Z. 2 und 3 leg. cit. erübrige sich im Hinblick auf die Intensität der geschilderten Auseinandersetzungen und Menschenrechtsverletzungen. Daß es sich um minimale Mengen von Gewehrpatronen handle, sei unerheblich, weil das Gesetz "keine Interpretationen über Größenordnungen zu liefernder Kriegsmaterialmengen zuläßt".

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes "sowie" wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 1 Abs. 1 KMG bedarf die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial, unbeschadet der nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen Bewilligungen, einer Bewilligung nach Maßgabe dieses Bundesgesetzes. § 3 Abs. 1 leg. cit. bestimmt hiezu folgendes:

"Die Bewilligung nach § 1 wird vom Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Auswärtige Angelegenheiten und dem Bundesminister für Landesverteidigung nach Anhörung des Bundeskanzlers, soweit keine anderen gesetzlichen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen entgegenstehen, unter Anwendung von Artikel 130 Abs. 2 B-VG erteilt. Hiebei ist darauf Bedacht zu nehmen, daß

1. 1. die Ein-, Aus- oder Durchfuhr völkerrechtlichen Verpflichtungen oder außenpolitischen Interessen der Republik Österreich unter besonderer Berücksichtigung der immerwährenden Neutralität nicht zuwiderläuft;
2. 2. die Aus- oder Durchfuhr nicht in ein Gebiet erfolgen soll, in dem ein bewaffneter Konflikt herrscht, ein solcher auszubrechen droht oder sonstige gefährliche Spannungen bestehen;
3. 3. die Aus- oder Durchfuhr nicht in ein Bestimmungsland erfolgen soll, in dem auf Grund schwerer und wiederholter Menschenrechtsverletzungen die Gefahr besteht, daß das gelieferte Kriegsmaterial zur Unterdrückung von Menschenrechten verwendet wird;
4. 4. Embargobeschlüsse des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen unter Bedachtnahme auf die immerwährende Neutralität Österreichs entsprechend berücksichtigt werden;
5. 5. der Ein-, Aus- oder Durchfuhr sicherheitspolizeiliche oder militärische Bedenken nicht entgegenstehen;
6. 6. keine sonstigen vergleichbaren gewichtigen Bedenken bestehen."

Indem der Gesetzgeber - gesetzestechnisch unüblich - ausdrücklich auf Art. 130 Abs. 2 B-VG Bezug nimmt, macht er unmißverständlich klar, daß eine Entscheidung nach § 3 Abs. 1 KMG eine Ermessensentscheidung darstellt. Gemäß den Materialien soll der Hinweis auf Art. 130 Abs. 2 B-VG den besonderen und sich in mehrfacher Hinsicht ergebenden politischen Charakter solcher Entscheidungen verdeutlichen (1149 BlgNR XV. GP, 2).

Wie die Erläuterungen weiter betonen, hat sich das Ermessen insbesondere an den Kriterien der Z. 1 bis 6 des § 3 Abs. 1 KMG zu orientieren. Darauf ist nach dem Gesetzeswortlaut bei der behördlichen Entscheidung "Bedacht zu nehmen". Mit dieser Formulierung einerseits und der ausdrücklichen Betonung der zu treffenden Ermessensentscheidung andererseits wird klar zum Ausdruck gebracht, daß den Tatbeständen der Z. 1 bis 6 der genannten Bestimmung (grundsätzlich) nicht der Charakter absoluter Versagungsgründe zukommt, sondern daß sie "bloß" Ermessensleitlinien bilden sollen; ihr Vorliegen kann die Versagung der Bewilligung zur Folge haben, muß diese Konsequenz aber nicht unbedingt nach sich ziehen (Brandstetter/Loibl/Raschauer/Schmied, Neutralität und Waffenexporte, Ergänzungsband 1991, 29; Haslinger, Das Kriegsmaterialrecht der neutralen Staaten Schweiz, Schweden und Österreich, 260). Andernfalls liefe die ausdrückliche Ermessenseinräumung ins Leere, weil sich die behördliche Entscheidungsfindung in der Auslegung der in den Tatbeständen der Z. 1 bis 6 des § 3 Abs. 1 KMG enthaltenen unbestimmten Gesetzesbegriffe erschöpfte. Die Ausgestaltung der Bewilligungsfrage als Ermessensentscheidung soll der Behörde daher offenkundig auch bei Vorliegen der in § 3 Abs. 1 KMG normierten Umstände - die alle gegen eine Bewilligung sprechen - einen gewissen Spielraum einräumen (Haslinger, a. a.O., FN 914).

Welche Gesichtspunkte über die Kriterien der Z. 1 bis 6 des § 3 Abs. 1 KMG hinaus in die behördliche Ermessensentscheidung einzufließen haben, sodaß allenfalls ungeachtet eines "Versagungsgrundes" eine positive Entscheidung ergehen könnte, sagt das Gesetz nicht ausdrücklich. Aus dem Katalog des § 3 Abs. 1 KMG ergeben sich jedoch mittelbar auch dahingehend Anhaltspunkte, uzw. dergestalt, daß etwa außenpolitische, sicherheitspolizeiliche oder militärische Interessen einmal für die Genehmigung einer Transaktion sprechen könnten. Dem aus § 3 Abs. 1 Z. 1 bis 6 KMG hervorleuchtenden Sinn des Gesetzes, Kriegsmaterialexporte in Fällen eines aktuell drohenden Einsatzes gegen Menschen hintanzuhalten, entspricht es darüber hinaus, gegebenenfalls auch den Umstand in die Überlegungen miteinzubeziehen, daß nur eine unbedeutende Menge an Kriegsmaterial ausgeführt werden soll oder daß eine Menschen nicht gefährdende Verwendung sichergestellt ist.

Ermessensregelungen lassen der Behörde die Wahl zwischen mehreren möglichen Lösungen, die rechtlich gleichwertig sind. Das entbindet sie freilich nicht von der Verpflichtung, den für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt bei entsprechender Wahrung des Parteiengehörs (§ 45 AVG) festzustellen und in der Begründung ihres Bescheides die für die Ermessensausübung maßgebenden Umstände und Erwägungen insoweit aufzuzeigen, als dies für die Rechtsverfolgung durch die Parteien des Verwaltungsverfahrens und für die Nachprüfbarkeit des Ermessensaktes auf seine Übereinstimmung mit dem Gesetz erforderlich ist (vgl. zuletzt den hg. Beschluß vom 24. April 1998, Zl. 96/21/0490, m.w.N.).

Im vorliegenden Beschwerdefall hat die belangte Behörde ihre negative Entscheidung damit begründet, daß die Tatbestände des § 3 Abs. 1 Z. 2 und 3 KMG verwirklicht seien. Dabei folgte sie der Stellungnahme des anzuhörenden Bundeskanzlers, und zwar ungeachtet dessen, daß der Bundesminister für Auswärtige Angelegenheiten und der Bundesminister für Landesverteidigung - mit denen bei Bewilligung das Einvernehmen zu pflegen ist - gegen die Bewilligung keine Einwände vorbrachten. Wenn die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang den angefochtenen Bescheid (schon deshalb) für rechtswidrig erachtet, weil die belangte Behörde dem Standpunkt des Bundesministers für Auswärtige Angelegenheiten und des Bundesministers für Landesverteidigung hätte folgen müssen, so übersieht sie, daß das Einvernehmen der belangten Behörde mit den beiden genannten Bundesministern vom Gesetz nur für den Fall der Erteilung einer Bewilligung gefordert wird, nicht jedoch für den hier vorliegenden einer Versagung (vgl. das hg. Erkenntnis vom 20. Jänner 1993, Zl. 92/01/0839). Indem die belangte Behörde, der allein der angefochtene Bescheid zuzurechnen ist, die in § 3 Abs. 1 KMG genannten Momente selbständig beurteilte, hat sie ihren Bescheid nicht mit Rechtswidrigkeit belastet (vgl. das hg. Erkenntnis vom 20. März 1991, Zl. 90/01/0236 bis 0238).

Ausgehend von den unbestrittenen Feststellungen, wonach in Ägypten nach wie vor der Ausnahmezustand herrsche und Auseinandersetzungen zwischen der Staatsmacht einerseits und terroristischen Gruppierungen andererseits auftreten, begegnet die dem Bescheid zugrundeliegende Auffassung, der zu bewilligende Export solle in ein Gebiet erfolgen, in dem "sonstige gefährliche Spannungen" bestehen (§ 3 Abs. 1 Z. 2 KMG), aber auch materiell keinen Bedenken. Kommt es wie im vorliegenden Fall bei verhängtem Ausnahmezustand zu "Auseinandersetzungen", kann das Vorliegen "sonstiger gefährlicher Spannungen" nicht mit Erfolg in Zweifel gezogen werden. Der Tatbestand des § 3 Abs. 1 Z. 2 KMG ist daher erfüllt.

Anders ist die Situation bezüglich des von der belangten Behörde ebenfalls herangezogenen "Versagungsgrundes" der Z. 3. Zwar setzt die Beschwerde den insoweit getroffenen Feststellungen, daß unabhängige Gerichte durch Aktivierung von Militärgerichten umgangen und nach wie vor systematische Folterungen, Mißhandlungen und Tötungen durchgeführt werden, nur entgegen, daß die Verfassung der arabischen Republik Ägypten alle Menschenrechte gewährleiste und daß die Menschenrechte auch von den staatstragenden Organen, insbesondere der Regierung, beachtet würden; im Hinblick darauf, daß es - wie in der Gegenschrift zutreffend betont wird - nicht auf die geschriebene Verfassung, sondern auf die tatsächlichen Umstände ankommt, vermag dies die genannten Feststellungen und damit die darauf fußende Beurteilung der Behörde, es komme in Ägypten zu schweren und wiederholten Menschenrechtsverletzungen, nicht zu erschüttern. Damit ist der Tatbestand des § 3 Abs. 1 Z. 3 KMG aber noch nicht erfüllt. Es kommt nämlich ergänzend darauf an, daß auf Grund schwerer und wiederholter Menschenrechtsverletzungen die Gefahr besteht, daß das gelieferte Kriegsmaterial zur Unterdrückung von Menschenrechten verwendet wird. Damit wird klar, daß nicht jede Menschenrechtsverletzung in einem potentiellen Empfängerland die Nichtgenehmigung von Waffenexporten zur Folge haben kann; es kommt vielmehr darauf an, ob ein kausaler Zusammenhang zwischen der Lieferung von Kriegsmaterial und der Unterdrückung von Menschenrechten angenommen werden muß (so die Begründung des Initiativantrages, auf Grund dessen 1982 eine ausdrückliche Menschenrechtsklausel in das KMG aufgenommen worden ist, wiedergegeben bei Czeppan/Petrik, Das österreichische Kriegsmaterialrecht2, 82). Einen derartigen Zusammenhang stellt die Begründung des angefochtenen Bescheides aber nicht her. Die Versagung der Bewilligung unter Berufung (auch) auf § 3 Abs. 1 Z. 3 KMG ist daher verfehlt.

Diesem Rechtsirrtum kommt freilich im Hinblick darauf, daß die belangte Behörde zu Recht vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Z. 2 leg. cit. ausgegangen ist, nur bedingt entscheidungsrelevante Bedeutung zu. Maßgeblich ist dagegen vor allem, daß sie § 3 Abs. 1 Z. 2 KMG (und Z. 3, was jedoch nach den obigen Ausführungen außer Betracht zu bleiben hat) offenkundig als "absoluten Versagungsgrund" betrachtete und demgemäß ohne jede weitere Überlegung allein wegen der "sonstigen gefährlichen Spannungen" im Empfängerland zu dem Ergebnis gelangte, daß die beantragte Ausfuhrbewilligung zu versagen sei. Damit wurde sie dem Charakter der zu treffenden Entscheidung als Ermessensentscheidung im oben dargestellten Sinne nicht gerecht: Sie hat kein Ermessen geübt und demgemäß auch nicht (ausreichend) zu erkennen gegeben, auf Grund welcher Überlegungen sie innerhalb des ihr eingeräumten Entscheidungsspielraumes zu dem für die Beschwerdeführerin negativen Ergebnis gelangte. Im besonderen hat sie es unterlassen, das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die gegenständliche Munition ausschließlich für Testzwecke (Stahlplattenbeschuß) vorgesehen sei, in ihre Entscheidung miteinzubeziehen und - allenfalls - Erwägungen dahingehend anzustellen, warum sie es unabhängig davon schon im Hinblick auf die bestehenden "gefährlichen Spannungen" im Zielgebiet für gerechtfertigt erachte, die begehrte Ausfuhrbewilligung zu versagen. Da nicht gesagt werden kann, daß sie bei der bei richtiger rechtlicher Betrachtung zu treffenden Ermessensentscheidung zu keinem anderen Resultat hätte gelangen dürfen, erweist sich die erhobene Beschwerde im Ergebnis als berechtigt. Der angefochtene Bescheid war daher wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Der Spruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG i.V.m. der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994.