VwGH 93/11/0274

Spruch:

Die Beschwerden werden als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Land Vorarlberg Aufwendungen in der Höhe von S 8.565,-- und der mitbeteiligten Partei Aufwendungen in der Höhe von S 25.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen; das Mehrbegehren der belangten Behörde wird abgewiesen.

Begründung

I.

1. Mit hg. Erkenntnis vom 29. Juni 1993, Zlen. 92/11/0010 u.a., wurden Bescheide der belangten Behörde vom 14. Mai 1991 und vom 10. Februar 1992, mit denen unter anderem der Bedarf für ein Zahnambulatorium mit drei Behandlungsstühlen in Bregenz festgestellt und die spitalsbehördliche Bewilligung zur Errichtung dieses Ambulatoriums erteilt wurde, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben. Grund für die Aufhebung des erstgenannten Bescheides war, daß eine Bedarfsfeststellung nur innerhalb eines Verfahrens über einen Antrag auf Erteilung der Errichtungsbewilligung vorgesehen ist, weshalb über den vor Einleitung eines solchen Verfahrens gestellten Antrag der mitbeteiligten Partei auf Feststellung des Bedarfes nicht hätte meritorisch abgesprochen werden dürfen. Die Aufhebung des Bescheides vom 10. Februar 1992 hatte ihren Grund darin, daß mit der Aufhebung des Bescheides über die Bedarfsfeststellung eine notwendige Voraussetzung für die Errichtungsbewilligung weggefallen war. In der Begründung dieses Erkenntnisses wies der Verwaltungsgerichtshof auch auf den der Bedarfsfeststellung anhaftenden wesentlichen Mangel des Fehlens entsprechender Ermittlungen bei den niedergelassenen Zahnbehandlern hin.

Im fortgesetzten Verfahren erhob die belangte Behörde bei den im Bezirk Bregenz niedergelassenen Zahnärzten (Dentisten sind dort nicht mehr tätig), wie viele Patienten von ihnen pro Woche im Durchschnitt behandelt werden, welche Wartezeiten sich hiebei ergeben, ob Notfälle sofort behandelt werden können und über welche medizinisch-technische Einrichtung die Ordinationen verfügen.

Die Anfrage wurde von 37 der insgesamt 39 im Bezirk Bregenz niedergelassenen Zahnärzte beantwortet. Ihr Ergebnis ist aus dem dem erstangefochtenen Bescheid als Beilage angeschlossenen Aktenvermerk vom 15. Oktober 1993 ersichtlich. Daraus ergibt sich folgendes Bild bezüglich der Wartezeiten: bei

acht Zahnärzten keine, bei drei Zahnärzten bis zu einer Woche, bei acht Zahnärzten bis zu zwei Wochen, bei vier Zahnärzten bis zu drei Wochen, bei sechs Zahnärzten bis zu vier Wochen, bei vier Zahnärzten bis zu sechs Wochen und bei weiteren vier Zahnärzten mehr als sechs Wochen. Der besagte Aktenvermerk hält als Ergebnis der Erhebung weiters fest, alle Zahnärzte behandelten Notfälle (Schmerzpatienten) noch am selben Tag und verfügten über eine moderne, mit den erforderlichen Geräten ausgestattete Ordination.

Das Erhebungsergebnis wurde der beschwerdeführenden und der mitbeteiligten Partei zur Kenntnis gebracht. Beide nahmen dazu Stellung. Die mitbeteiligte Partei bestritt die von der belangten Behörde mit 2,2 Wochen errechnete durchschnittliche Wartezeit; stichprobeweise Erhebungen ihrerseits sowie Erhebungen durch die Arbeiterkammer für Voralberg hätten weit längere Wartezeiten ergeben. Zu berücksichtigen sei hiebei insbesondere auch die überdurchschnittliche Inanspruchnahme ihrer Zahnambulatorien wegen des vertragslosen Zustandes (von den insgesamt 39 Zahnärzten im Bezirk Bregenz seien nur sieben am derzeitigen Verrechnungsübereinkommen mit der mitbeteiligten Partei beteiligt) und die erhebliche Inanspruchnahme von Zahnbehandlern in Lindau (BRD) durch Patienten aus dem Bezirk Bregenz. Die mitbeteiligte Partei stellte neuerlich den Antrag auf bescheidmäßige Feststellung des Bedarfes nach einem Zahnambulatorium mit sechs Behandlungsstühlen am Standort Bregenz. Gleichzeitig hielt sie ihre Anträge auf Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb eines provisorischen Zahnambulatoriums mit drei Behandlungsstühlen aufrecht.

Mit dem erstangefochtenen Bescheid erteilte die belangte Behörde der mitbeteiligten Partei aufgrund des Antrages vom 23. Dezember 1991 gemäß § 9 des Vorarlberger Spitalgesetzes in der Fassung vor der Novelle LGBl. Nr. 3/1994 (SpG) neuerlich die Bewilligung zur Errichtung eines "provisorischen" Zahnambulatoriums mit drei Behandlungsstühlen in Bregenz (Punkt I). Der Antrag der mitbeteiligten Partei vom 21. Oktober 1993 auf Feststellung des Bedarfes nach einem Zahnambulatorium in Bregenz mit sechs Behandlungsstühlen wurde mangels eines Antrages auf Erteilung der Errichtungsbewilligung als unzulässig zurückgewiesen (Punkt II). Ferner wurden die Niederschrift der belangten Behörde über die mündliche Verhandlung vom 4. Februar 1992 zum integrierenden Bestandteil des Bescheides erklärt (Punkt III) und näher bezeichnete Planunterlagen genehmigt und zu Bestandteilen des Bescheides erklärt (Punkt IV).

Gegen diesen Bescheid (mit Ausnahme des Punktes II) richtet sich die zu hg. Zl. 93/11/0274 protokollierte Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides geltend gemacht und die kostenpflichtige Aufhebung dieses Bescheides begehrt wird. Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde begehrt. Auch die mitbeteiligte Partei hat eine Gegenschrift mit dem Antrag auf kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde erstattet.

2. Mit dem gleichfalls im fortgesetzten Verfahren ergangenen zweitangefochtenen Bescheid erteilte die belangte Behörde der mitbeteiligten Partei die spitalsbehördliche Bewilligung zum Betrieb eines "provisorischen" Zahnambulatoriums in Bregenz mit drei Behandlungsstühlen nach Maßgabe näher bezeichneter Vorschreibungen (Punkt I). Ferner wurden die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 2. März 1992 zum Bestandteil dieses Bescheides erklärt (Punkt II) und die Bestellung eines näher genannten Arztes zum Leiter des Zahnambulatoriums genehmigt (Punkt III).

Dagegen richtet sich die zu hg. Zl. 93/11/0280 protokollierte Beschwerde, in welcher Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und Rechtswidrigkeit des Inhaltes des zweitangefochtenen Bescheides geltend gemacht und seine kostenpflichtige Aufhebung begehrt wird. Die belangte Behörde und die mitbeteiligte Partei haben jeweils eine Gegenschrift erstattet und darin den Antrag gestellt, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.

II.

Der Verwaltungsgerichtsgerichtshof hat die Beschwerden wegen ihres persönlichen und sachlichen Zusammenhanges zur gemeinsamen Beratung und Beschlußfassung verbunden und über sie erwogen:

1. Zum erstangefochtenen Bescheid (Errichtungsbewilligung):

1.1. Der angefochtene Bescheid wurde vor dem Inkrafttreten der Novelle zum Spitalgesetz LGBl. Nr. 3/1994 (kundgemacht am 3. Februar 1994) erlassen. Es ist daher im Beschwerdefall noch die bis dahin bestandene Rechtslage maßgebend.

Nach § 9 Abs. 2 lit. a SpG setzte die Erteilung einer Errichtungsbewilligung für eine Krankenanstalt (wozu gemäß § 3 lit. g auch ein selbständiges Zahnambulatorium zählt) voraus, daß ein Bedarf besteht.

Nach § 9 Abs. 3 SpG war die Bewilligung zur Errichtung unter anderem eines Zahnambulatoriums durch einen Krankenversicherungsträger zu erteilen, wenn ein Einvernehmen zwischen dem Krankenversicherungsträger und der zuständigen gesetzlichen Berufsvertretung der Ärzte bzw. der Dentisten oder zwischen dem Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger und der Österreichischen Ärztekammer bzw. der Österreichischen Dentistenkammer vorlag. Lag kein Einvernehmen vor, war die Bewilligung zur Errichtung zu erteilen, wenn der Bedarf durch die Landesregierung festgestellt war.

Nach § 9 Abs. 5 SpG war der Bedarf nach der Anzahl und der Betriebsgröße der bestehenden Krankenanstalten mit gleichartigem Anstaltszweck, nach der Verkehrslage, nach der Einwohnerzahl und nach den Erfahrungen über die Häufigkeit der in Betracht kommenden Behandlungsfälle zu beurteilen. Bei selbständigen Ambulatorien war außerdem auf die bestehenden Ordinationsstätten von praktischen Ärzten und Fachärzten des einschlägigen Fachgebietes und deren medizinisch-technische Einrichtung Bedacht zu nehmen. Ein Bedarf war dann nicht mehr anzunehmen, wenn die dem Anstaltszweck entsprechende Versorgung des in Betracht kommenden Personenkreises bereits ausreichend gesichert war.

§ 9 Abs. 2 lit. a und Abs. 5 SpG wurde mit Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 7. März 1992, Slg. 13023, mit Ablauf des 31. Jänner 1993 als verfassungswidrig aufgehoben. Hingegen erachtete der Verfassungsgerichtshof in seinem über eine Beschwerde der mitbeteiligten Partei ergangenen Erkenntnis vom 7. März 1992, Slg. 13022, die Regelungen des § 9 Abs. 3 SpG über die Bedarfsprüfung bei selbständigen Ambulatorien von Krankenversicherungsträgern als verfassungsrechtlich unbedenklich. In Ansehung solcher Ambulatorien blieb daher die frühere Rechtslage bis zum Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 3/1994 aufrecht. Aus dem systematischen Zusammenhang des § 9 Abs. 3 SpG, der die Errichtungsbewilligung für ein Krankenkassenambulatorium bei Fehlen eines Einvernehmens zwischen den Beteiligten von der Feststellung eines Bedarfes durch die Landesregierung abhängig machte, mit § 9 Abs. 5, der die Bestimmungen über den Bedarf enthielt, ergibt sich, daß diese Bestimmungen auch Inhalt der Regelung des § 9 Abs. 3 SpG waren. Als Inhalt dieser Regelung blieben sie von der aufhebenden Wirkung des Erkenntnisses VfSlg. 13023/1992 unberührt. Somit ist insoweit dieselbe Rechtslage wie bei der Entscheidung im ersten Rechtsgang gegeben.

1.2. Die beschwerdeführende Partei macht geltend, in Ansehung des Antrages vom 23. Dezember 1991 sei nie versucht worden, iSd § 339 ASVG ein Einvernehmen zwischen den Beteiligten über die Errichtung eines "provisorischen" Zahnambulatoriums mit drei Behandlungsstühlen in Bregenz zu erzielen. Das von der belangten Behörde im angefochtenen Bescheid (Seite 6) in diesem Zusammenhang erwähnte Schreiben des Hauptverbandes der Sozialversicherungsträger vom 23. Oktober 1990 habe das seinerzeitige Vorhaben der mitbeteiligten Partei zum Gegenstand gehabt (Errichtung eines Zahnambulatoriums mit sechs Behandlungsstühlen).

Ob über das Vorhaben eines Krankenversicherungsträgers ein Einvernehmen im Sinne des § 339 ASVG zustandegekommen ist oder nicht, ist gemäß § 9 Abs. 3 SpG im Verfahren zur Erteilung der Errichtungsbewilligung für ein Ambulatorium insoweit von Belang, als davon abhängt, ob es für die begehrte Bewilligung überhaupt einer Bedarfsfeststellung durch die Landesregierung bedarf. Dies erfordert vor Erteilung der Errichtungsbewilligung eine Klärung dieser Frage. Im Beschwerdefall ist aufgrund der Vorgeschichte evident, daß ein Einvernehmen im besagten Sinn nie zustandegekommen ist (der zunächst unternommene Versuch eines Einvernehmens über ein sechs Behandlungsstühle umfassendes Zahnambulatorium in Bregenz schlug fehl; der Versuch der mitbeteiligten Partei, zumindest die Bewilligung für das gegenständliche "provisorische" Zahnambulatorium mit drei Behandlungsstühlen zu erlangen, begegnete durchgehend entschiedenem Widerstand der beschwerdeführenden Partei).

1.3. Auch das Vorbringen, da im ersten Rechtsgang eine ordnungsgemäße Ladung zur mündlichen Verhandlung vom 4. Februar 1992 unterblieben sei (die Ladung sei nicht dem Rechtsvertreter der beschwerdeführenden Partei, sondern dieser selbst zugestellt worden), hätte es im fortgesetzten Verfahren jedenfalls einer neuerlichen mündlichen Verhandlung bedurft, zeigt keine von der beschwerdeführenden Partei geltend zu machende Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides auf. Die in Rede stehende mündliche Verhandlung diente der Beurteilung der Frage, ob die vorgesehene Betriebsanlage (inbesondere nach ihrer Lage) die erforderliche Eignung im Sinne des § 9 Abs. 2 lit. d SpG aufweist. Die Mitwirkung an der Klärung dieser Frage liegt jedoch außerhalb der der beschwerdeführenden Partei eingeräumten Mitwirkungsbefugnis.

1.4. Die beschwerdeführende Partei hält die Bejahung eines Bedarfes nach dem gegenständlichen Zahnambulatorium für verfehlt. Die belangte Behörde habe aus ihrer Bedarfserhebung die falschen Schlüsse gezogen und sie sei in verfehlter Weise von reinen Durchschnittswerten ausgegangen. Tatsächlich habe sich gezeigt, daß bei den niedergelassenen Zahnbehandlern erhebliche freie Kapazitäten bestünden. Richtigerweise wäre daher ein Bedarf nach diesem Zahnambulatorium zu verneinen gewesen.

Der Begründung des erstangefochtenen Bescheides lassen sich im wesentlichen folgende Gründe entnehmen, aus denen die belangte Behörde einen Bedarf nach dem gegenständlichen Zahnambulatorium bejahte: Aufgrund der Verkehrslage komme als Versorgungsgebiet dieses Zahnambulatoriums die Stadt Bregenz, die umliegenden Gemeinden des unteren Rheintals, das Rheindelta, das Leiblachtal und der Bregenzerwald mit einer Gesamteinwohnerzahl von 114.479 Personen in Betracht. Im Bezirk Bregenz seien 39 Zahnärzte niedergelassen. Aus der Verkehrslage, der Einwohnerzahl und der Häufigkeit der in Betracht kommenden Behandlungsfälle errechne sich für ein Zahnambulatorium in Bregenz ein Bevölkerungspotential von 69.015 Personen. Es sei davon auszugehen, daß auch in Vorarlberg ein größerer Personenkreis ein Zahnambulatorium einem niedergelassenen Zahnarzt vorziehe. Der seit 1. Juli 1987 andauernde vertragslose Zustand verschärfe die Situation im Bereich der zahnärztlichen Versorgung. Nur sieben der 39 Zahnbehandler im Bezirk Bregenz seien dem im konservierend-chirurgischen Bereich bestehenden Abrechnungsübereinkommen mit der mitbeteiligten Partei beigetreten. Im Interesse einer regional ausgewogenen zahnärztlichen Versorgung der Bevölkerung bestehe nach wie vor ein Nachholbedarf an Zahnärzten im Land. Mit einem Zahnambulatorium in Bregenz stünde der Bevölkerung nunmehr in jedem Bezirk ein Zahnambulatorium zur Verfügung. Die damit gegebenen kürzeren Anfahrtswege bedeuteten insbesondere für die sozial schwächere Bevölkerungsschicht eine Erleichterung. Ein Bedarf an weiteren Ambulatoriumsstühlen ergebe sich auch im Hinblick auf das Interesse an der Sicherstellung einer "sozialmedizinischen Betreuung" durch Ambulatorien. Für die Annahme eines Bedarfes nach einem Ambulatorium in Bregenz sprächen weiters die mehrmonatigen Wartezeiten in den bestehenden Zahnambulatorien, einschließlich des gegenständlichen, seit März 1992 länger als ein Jahr in Betrieb gestandenen "provisorischen" Zahnambulatoriums. In diesem seien zuletzt durchschnittlich 100 Termin- und 60 Schmerzpatienten pro Woche behandelt worden; die voraussichtlichen Wartezeiten hätten vier bzw. sieben Monate betragen. Einen nicht unwesentlichen Hinweis auf den Bedarf nach diesem Ambulatorium bilde der Umstand, daß selbst bei dessen Vollbetrieb mit drei Behandlungsstühlen der vom Verwaltungsgerichtshof vorgegebene Richtwert bezüglich der noch hinzunehmenden durchschnittlichen Wartezeit nicht erreicht worden sei. Im übrigen seien die aus der Bedarfserhebung gewonnenen Durchschnittswerte (88 Patienten pro Woche und Zahnbehandler, 2,2 Wochen Wartezeit pro Zahnbehandler) - als rein rechnerisch ermittelte Durchschnittswerte - nur einer von vielen Indikatoren für die Beurteilung des Bedarfes nach einem Zahnambulatorium in Bregenz. Nicht zuletzt aufgrund der nur bedingten Aussagekraft derartiger Umfrageergebnisse seien im Bescheid der belangten Behörde vom 14. Mai 1991 solche Erhebungen nicht berücksichtigt worden.

Nach der bereits im Vorerkenntnis Zlen. 92/11/0010 u.a. aufgezeigten ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kommt es bei der Beurteilung der Bedarfsfrage im gegebenen Zusammenhang vorrangig darauf an, ob der gegebene Behandlungsbedarf durch die niedergelassenen Zahnbehandler ausreichend befriedigt werden kann, wobei eine Wartezeit von etwa zwei Wochen in nicht dringlichen Fällen durchaus zumutbar ist und selbst ein Überschreiten dieses Richtwertes in einzelnen Fällen um einige Tage noch kein unzumutbares Versorgungsdefizit aufzeigt. Der Verwaltungsgerichtshof sieht sich nicht veranlaßt, von dieser zu der hier noch anzuwendenden Rechtslage ergangenen Rechtsprechung abzugehen.

Auf dem Boden dieser Rechtslage kann die Ansicht der belangten Behörde, es bestehe ein Bedarf nach dem gegenständlichen Zahnambulatorium in Bregenz, nicht als verfehlt bezeichnet werden. Mangels näherer Begründung ist zwar nicht nachvollziehbar, weshalb die belangte Behörde meinte, von einer "nur bedingten Aussagekraft derartiger Umfrageergebnisse" ausgehen zu müssen. Dieser Umstand ist aber im Ergebnis für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ohne Belang. Die im fortgesetzten Verfahren vorgenommene Umfrage bei Zahnbehandlern ist durchaus geeignet, eine taugliche Grundlage für die Beurteilung der Bedarfsfrage zu schaffen. Eine gemessen an der Zahl der Behandlungsfälle zu geringe Anzahl niedergelassener Zahnbehandler führt zwangsläufig zu längeren Wartezeiten. Diese sind daher der entscheidende Indikator für die Beurteilung der Bedarfsfrage. Die Umfrage ergab zumutbare Wartezeiten nur bei etwa der Hälfte (19) der die Anfrage beantwortenden niedergelassenen Zahnbehandler (37). Bei der anderen Hälfte treten mehr als zweiwöchige, zum Teil mehrmonatige Wartezeiten auf. Diesem Umstand kommt angesichts der von der beschwerdeführenden Partei selbst angesprochenen (Seite 11 der Beschwerde) starken Inanspruchnahme der Zahnambulatorien der mitbeteiligten Partei in Dornbirn und Feldkirch sowie des "provisorischen" Ambulatoriums in Bregenz und der Inanspruchnahme von ausländischen Zahnbehandlern (in Lindau) besondere Bedeutung zu. Wenn nämlich trotz dieser (wohl überwiegend durch den vertragslosen Zustand und die geringe Zahl der dem Abrechnungsübereinkommen beigetretenen Zahnärzte bedingten) Umstände, die zwangsläufig einen entsprechenden Nachfrageausfall bei den niedergelassenen Zahnärzten bewirken, bei nur acht niedergelassenen Zahnärzten keine und bei nur drei weiteren Wartezeiten bis zu einer Woche anfallen, somit nur insoweit noch freie Kapazität gegeben ist, hingegen bei etwa der Hälfte Wartezeiten von mehr als zwei Wochen auftreten, so weist dies deutlich auf ein Versorgungsdefizit bei den niedergelassenen Zahnärzten hin. Die Beschwerde zeigt nichts auf, was die aufgezeigte Diskrepanz anders als durch nicht ausreichende Behandlungskapazität bei den niedergelassenen Zahnärzten hinreichend erklären könnte. An dieser Tatsache vermögen die "Änderung in der Zusammensetzung der Zahnbehandler" (starker Rückgang der Dentisten und entsprechende Zunahme der Zahnärzte) und die "besonders günstige Altersstruktur der Vorarlberger Zahnärzte" nichts zu ändern. Daher ist das gerügte Fehlen der Berücksichtigung dieser beiden Umstände im angefochtenen Bescheid für dessen Rechtmäßigkeit ohne Belang. Das gilt in gleicher Weise für das von der Beschwerde gerügte Fehlen einer Differenzierung in der Fragestellung nach "Schmerz-Akutfällen" und "Normalfällen" einerseits und nach Patienten mit "konservierend-chirurgischer" und "prothetischer" Behandlung andererseits.

1.5. Da sich die Beschwerde gegen den erstangefochtenen Bescheid als nicht begründet erwiesen hat, war sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen.

2. Zum zweitangefochtenen Bescheid (Betriebsbewilligung):

Voraussetzung für die Betriebsbewilligung für das gegenständliche Zahnambulatorium ist das Vorliegen der Errichtungsbewilligung (§ 10 Abs. 2 lit. a SpG). Nach § 10 Abs. 5 letzter Satz SpG in der (hier noch anzuwendenden) Fassung vor der Novelle LGBl. Nr. 3/1994 war im behördlichen Verfahren zur Erteilung der Betriebsbewilligung für ein Ambulatorium eines Krankenversicherungsträgers der § 9 Abs. 4 sinngemäß anzuwenden.

In der Beschwerde gegen den zweitangefochtenen Bescheid wiederholt die beschwerdeführende Partei ihr Vorbringen in der Beschwerde gegen die Errichtungsbewilligung für das gegenständliche Zahnambulatorium. Dieses Vorbringen hat sich aus den vorhin dargelegten Erwägungen als nicht begründet erwiesen. Daher ist auch die Beschwerde gegen den zweitangefochtenen Bescheid gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

3. Der Zuspruch von Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung

BGBl. Nr. 416/1994. Da die Verwaltungsakten bereits mit der Gegenschrift zur Beschwerde gegen den erstangefochtenen Bescheid vorgelegt wurden, war Vorlageaufwand nur einmal zuzusprechen.