VwGH 2010/11/0195

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird in seinem Spruchpunkt I. wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Das Kostenbegehren wird abgewiesen.

Begründung

Mit dem angefochtenen Bescheid (wesentlich ist hier nur der Spruchpunkt I.) hat die belangte Behörde der mitbeteiligten Partei die sanitätsbehördliche Errichtungsbewilligung für ein "Selbständiges Ambulatorium für PÄDIATRIE und NEUROLOGIE und PSYCHIATRIE des Kindes- und Jugendalters" an einem näher bezeichneten Standort in Villach gemäß § 6 Abs. 2 der Kärntner Krankenanstaltenordnung 1999 - K-KAO, LGBl. Nr. 26/1999 in der Fassung LGBl. Nr. 2/2010, unter Auflagen erteilt.

Im Spruch dieses Bescheides ist das Vorhaben u.a. wie folgt präzisiert:

"Der Leistungsumfang dieses Ambulatoriums umfasst:

• Pädiatrische und neuropsychiatrische Diagnostik und Behandlung
• Psychologische Diagnostik und Behandlung

• Psychotherapie

• Logopädische Diagnostik und Behandlung
• Ergotherapeutische Diagnostik und Behandlung
• Ambulante Nachbehandlung
• Elternberatung/begleitung
• Weitere Therapieformen nach Bedarf

  Im geplanten Selbständigen Ambulatorium sind keine medizinischen Eingriffe und auch kein Labor vorgesehen."

  In der Begründung führte die belangte Behörde aus, die mitbeteiligte Partei habe mit Anträgen vom 19. Juni 2008 und vom 23. Februar 2010 um die Erteilung der sanitätsbehördlichen Errichtungsbewilligung für das im Spruch genannte selbständige Ambulatorium (als Außenstelle) im Sinne des § 2 Z. 7 K-KAO angesucht.

  Zur Frage, ob am gegenständlichen Ambulatorium ein Bedarf besteht, habe sich die Beschwerdeführerin negativ geäußert und ausgeführt, dass auf Grund der rückläufigen Entwicklung der Geburtenzahlen in Villach schon bei der gegebenen Anzahl an Kassenfachärzten für Kinderheilkunde ein Überangebot an den von der mitbeteiligten Partei beabsichtigten Leistungen bestehen könnte. Manche der niedergelassenen Fachärzte für Kinder- und Jugendheilkunde verfügten über das Zusatzfach "Kinder- und Jugendneuropsychiatrie" und würden daher auch Leistungen der Kinderneuropsychiatrie erbringen. Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin gebe es auch im Bereich "neuropsychiatrische Diagnostik und Behandlung" in den letzten zehn Jahren eine teilweise dramatische Verringerung der Fallzahlen. Außerdem würden Leistungen aus den genannten Fachgebieten in den Ambulanzen sowohl des Landeskrankenhauses Villach (Abteilung für Kinder- und Jugendheilkunde) als auch des Klinikums Klagenfurt (Abteilung für Kinder- und Jugendpsychiatrie) angeboten. Eine von der Beschwerdeführerin durchgeführte Erhebung des Bedarfs habe keine Wartezeiten hinsichtlich der gegenständlichen Behandlungen ergeben, sodass nach Ansicht der Beschwerdeführerin für das geplante Ambulatorium im gegenständlichen Einzugsbereich kein Bedarf gegeben sei.

  Demgegenüber hätten die Kärntner Gebietskrankenkasse, die zuständige Abteilung des Amtes der Kärntner Landesregierung und der Landessanitätsrat für Kärnten den Bedarf für das gegenständliche Ambulatorium bejaht. Die genannte Abteilung des Amtes der Kärntner Landesregierung habe dazu ausgeführt, dass die Zahl der "Multiproblemfamilien" ständig zunehme, woraus sich die Notwendigkeit für ein Ambulatorium mit umfassender Diagnostik und Behandlung ergebe, sodass Familien nicht mehr verschiedenste Institutionen aufsuchen müssten, sondern ein differenziertes Beratungs- und Therapieangebot an einem Standort erhielten. Außerdem gebe es nach dieser Stellungnahme "im Großraum Villach" keine ambulante Einrichtung mit einem vergleichbaren interdisziplinären Angebot.

  Danach verwies die belangte Behörde auf den "Kärntner Psychiatrieplan", der "Empfehlungen für ein abgestuftes Versorgungsmodell im stationären Bereich" vorsehe und der das Vorhandensein eines entsprechenden ambulanten und komplementären Sektors voraussetze. Im Kärntner Psychiatrieplan werde u. a. ausgeführt, dass auf Grund der Komplexität der kinder- und jugendneuropsychiatrischen Störungen und Erkrankungen der "interdisziplinäre Charakter" der Leistungsangebote, insbesondere der diagnostischen und therapeutischen Leistungen, zentral sei.

  An diese Stellungnahmen anknüpfend meinte die belangte Behörde, dass u.a. Kinder mit krankhaften psychischen Störungen sowie jene, die auf Grund einer hohen Risikosituation (Familiensituation) von einer solchen Störung bedroht seien, einen hohen medizinischen (ärztlich-therapeutischen) und hohen psychosozialen Versorgungsbedarf hätten. Die Zahl der "Multiproblemfamilien" nehme ständig zu. Daraus ergebe sich, so die belangte Behörde, die Notwendigkeit für ein Ambulatorium mit umfassender Diagnostik und Behandlung.

  In Kärnten würden "derartige therapeutische Leistungen" in den Krankenhäusern in Villach und Klagenfurt und den dort angeschlossenen Ambulanzen angeboten. Darüber hinaus bestünden vier (selbständige) Ambulatorien für Neurologie und Psychiatrie des Kindesalters in näher bezeichneten Kärntner Gemeinden. Weiters gebe es Beratungseinrichtungen mit psychologisch/psychotherapeutischem Angebot und drei Kriseninterventionszentren an näher genannten Orten. Schließlich gebe es noch "spezifische Angebote … niedergelassener Kollegen", betreffend Pädiatrie, Psychiatrie, Neurologie, usw. Im "Großraum Villach" gebe es aber keine ambulante Einrichtung mit einem (mit dem Leistungsangebot der mitbeteiligten Partei) "vergleichbaren interdisziplinären Angebot". Das Ermittlungsverfahren habe somit nach Ansicht der belangten Behörde ergeben, dass der Bedarf für das gegenständliche Vorhaben als gegeben anzusehen sei.

  Im Übrigen entspreche das gegenständliche Vorhaben den bau-, feuer- und gesundheitspolizeilichen sowie den sicherheitstechnischen Vorschriften. Auch seitens der sanitären Aufsicht seien keine Einwände gegen die Errichtungsbewilligung erhoben worden.

  Erkennbar ausschließlich gegen Spruchpunkt I. des dargestellten Bescheides (der Spruchpunkt II. betrifft die Arbeitsstättenbewilligung nach dem Arbeitnehmerschutzgesetz) richtet sich die vorliegende Beschwerde, zu der die belangte Behörde die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet hat. Auch die mitbeteiligte Partei hat eine Gegenschrift erstattet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Kärntner Krankenanstaltenordnung 1999 - K-KAO, LGBl. Nr. 26/1999 in der hier maßgebenden Fassung LGBl. Nr. 2/2010, lautet auszugsweise:

"§ 2

Einteilung der Krankenanstalten

Die Krankenanstalten werden eingeteilt in

1. allgemeine Krankenanstalten, das sind ….

…

7. selbständige Ambulatorien (Röntgeninstitute, Zahnambulatorien und ähnliche Einrichtungen), das sind organisatorisch selbständige Einrichtungen, die der Untersuchung oder Behandlung von Personen dienen, die einer Aufnahme in Anstaltspflege nicht bedürfen. Der Verwendungszweck eines selbständigen Ambulatoriums erfährt dann keine Änderung, wenn dieses Ambulatorium über eine angemessene Zahl von Betten verfügt, die für eine kurzfristige, vierundzwanzig Stunden nicht überschreitende Unterbringung zur Durchführung ambulanter diagnostischer und therapeutischer Maßnahmen unentbehrlich ist.

…

§ 6

Bewilligung zur Errichtung

(1) Krankenanstalten können von physischen oder juristischen Personen errichtet und betrieben werden.

(2) Die Errichtung einer Krankenanstalt bedarf der Bewilligung der Landesregierung. Anträge auf Erteilung der Bewilligung haben den Anstaltszweck (§ 2) zu bezeichnen und das in Aussicht genommene Leistungsangebot offenzulegen. …

§ 9

Sachliche Voraussetzungen

(1) Die Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt darf nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen nach Abs. 2 und die Mindestanforderungen nach Abs. 3 erfüllt werden.

(2) Die Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt darf nur erteilt werden, wenn folgende Voraussetzungen vorliegen:

a) es muss nach dem angegebenen Anstaltszweck und dem in Aussicht genommenen Leistungsangebot unter Berücksichtigung aller versorgungswirksamen Kapazitäten ein Bedarf gegeben sein;

…

c) das für die Unterbringung der Krankenanstalt vorgesehene Gebäude muß den bau-, feuer- und gesundheitspolizeilichen Vorschriften entsprechen und nach seiner Lage und Beschaffenheit für die Art der vorgesehenen Krankenanstalt geeignet sein.

…

§ 11

Einholung von Stellungnahmen

(1) Im Verfahren zur Erteilung der Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt ist ein Gutachten des Landeshauptmannes einzuholen, das zum Antrag vom Standpunkt der sanitären Aufsicht Stellung nimmt. Hiebei ist der Landessanitätsrat zu hören.

(2) Im Verfahren gemäß Abs. 1 haben die gesetzlichen Interessenvertretungen privater Krankenanstalten und betroffene Sozialversicherungsträger, bei selbständigen Ambulatorien auch die Ärztekammer für Kärnten, sowie bei Zahnambulatorien auch die Österreichische Zahnärztekammer hinsichtlich des zu prüfenden Bedarfes (§ 9 Abs. 2 lit. a) Parteistellung im Sinne des § 8 AVG und das Recht gemäß Art. 131 Abs. 2 B-VG Beschwerde zu erheben."

1. Zur anzuwendenden Rechtslage:

Soweit die Beschwerde auf das Urteil des EuGH vom 10. März 2009, C-169/07 ("Hartlauer") verweist, ist eingangs festzuhalten, dass dieses Urteil im vorliegenden Fall nichts daran ändert, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides am Maßstab der zitierten Bestimmungen der K-KAO, nach denen der Bedarf am selbständigen Ambulatorium eine Bewilligungsvoraussetzung ist, zu prüfen.

Zwar hat der EuGH im genannten Urteil C-169/07 im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Sachverhalten ausgesprochen, dass nationalen Rechtsvorschriften, die für die Bewilligung zur Errichtung einer privaten Krankenanstalt in der Betriebsform eines selbständigen Ambulatoriums einen Bedarf voraussetzen, Art. 43 EG in Verbindung mit Art. 48 EG entgegen stehe, sofern nicht zusätzliche Anforderungen erfüllt seien. Das bedeutet aber nicht, dass die Bestimmungen über die Bedarfsprüfung deshalb auch bei rein inlandsbezogenen Sachverhalten (gegenständlich beabsichtigt die in Kärnten ansässige mitbeteiligte Partei die Errichtung eines selbständigen Ambulatoriums in Kärnten) nicht mehr anwendbar wären (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 23. Mai 2013, Zl. 2011/11/0029, mit Hinweis auf Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs vom 15. Dezember 2011, G 61/10-5 u. a., und an letzteres anknüpfend das hg. Erkenntnis vom 20. März 2012, Zl. 2012/11/0046).

Soweit die Beschwerde im Übrigen auf die Änderung des Bundesgesetzes über Krankenanstalten und Kuranstalten, BGBl. Nr. 61/2010, verweist, ist ihr entgegenzuhalten, dass es sich bei den durch diese Novelle erfolgten Änderungen der Bestimmungen über die Prüfung des Bedarfs von Krankenanstalten um grundsatzgesetzliche Bestimmungen iSd Art. 12 Abs. 1 B-VG handelt, die erst der Erlassung eines entsprechenden Ausführungsgesetzes durch das Land bedürfen. Ein diesbezügliches Ausführungsgesetz lag im hier maßgebenden Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides (26. August 2010) noch nicht vor (für die Erlassung entsprechender Ausführungsbestimmungen sieht der durch die genannte Novelle BGBl. Nr. 61/2010 eingefügte § 65a KAKuG eine Frist von sechs Monaten ab Kundmachung der gegenständlichen Novelle am 18. August 2010 vor).

2. Zum Antragsgegenstand:

Auch der Einwand der Beschwerdeführerin, die mitbeteiligte Partei habe den Antragsgegenstand nicht ausreichend konkretisiert, ist nicht zielführend. Unzweifelhaft geht aus der Bezeichnung "Selbständiges Ambulatorium für PÄDIATRIE und NEUROLOGIE und PSYCHIATRIE des Kindes- und Jugendalters" der Anstaltszweck im Sinne des § 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 K-KAO hervor. Auch das in Aussicht genommene Leistungsangebot (§ 6 Abs. 2 leg. cit.) ist, wie eingangs wiedergegeben, hinreichend präzise. Der in der dargestellten Auflistung des Leistungsumfanges enthaltene Punkt "Weitere Therapieformen nach Bedarf" begegnet keinen Bedenken, da es sich bei verständiger Lesart nur um weitere Therapieformen im Rahmen der Pädiatrie, Neurologie und Psychiatrie des Kindes- und Jugendalters handeln kann.

3. Zur Bedarfsprüfung:

Im Weiteren wendet die Beschwerde (zusammengefasst) ein, die belangte Behörde habe kein ordnungsgemäßes Ermittlungsverfahren durchgeführt, da sie weder das Einzugsgebiet des gegenständlich geplanten Ambulatoriums noch die für die Bedarfsfrage entscheidenden durchschnittlichen Wartezeiten bei den vorhandenen Leistungsanbietern ermittelt habe.

Gemäß § 9 Abs. 2 lit. a K-KAO darf die Bewilligung zur Errichtung einer Krankenanstalt nur erteilt werden, wenn nach dem angegebenen Anstaltszweck und dem in Aussicht genommenen Leistungsangebot "unter Berücksichtigung aller versorgungswirksamen Kapazitäten" ein Bedarf gegeben ist.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist ein Bedarf nach einem selbständigen Ambulatorium dann anzunehmen, wenn durch die Errichtung des Ambulatoriums die ärztliche Betreuung der Bevölkerung wesentlich erleichtert, beschleunigt, intensiviert oder in anderer Weise wesentlich gefördert wird. Als wichtigster Indikator für die Beantwortung der Bedarfsfrage betreffend selbständige Ambulatorien ist nach dieser Rechtsprechung die durchschnittliche Wartezeit anzusehen, die der Patient im Einzugsbereich in Kauf nehmen muss. Eine Wartezeit von etwa zwei Wochen in nicht dringenden Fällen hat der Verwaltungsgerichtshof in seiner Judikatur für durchaus zumutbar gehalten und selbst bei einem Überschreiten dieses Richtwertes in einzelnen Fällen um einige Tage noch kein unzumutbares Versorgungsdefizit gesehen. Von einem Bedarf nach einem beabsichtigten Ambulatorium kann demnach dann nicht die Rede sein, wenn im Großen und Ganzen die Wartezeiten zwei Wochen nicht übersteigen und Akutpatienten noch am selben Tag behandelt werden. Dabei ist jedoch Voraussetzung für die Feststellung des Bedarfs, dass das Einzugsgebiet für das zu bewilligende Ambulatorium klar umrissen ist, wobei eine Bindung an Bezirks- und Landesgrenzen nicht gegeben ist (vgl. zum Ganzen das hg. Erkenntnis vom 25. Juli 2007, Zl. 2005/11/0119, mwN). Bei der Bedarfsprüfung sind die im Einzugsgebiet des Ambulatoriums gelegenen bestehenden Behandlungseinrichtungen zu berücksichtigen. Die Größe des Einzugsgebietes hängt unter anderem wesentlich vom jeweiligen medizinischen Fachgebiet in der Weise ab, dass bei häufig in Anspruch genommenen Leistungen (z.B. allgemein- oder zahnmedizinischen Leistungen) das Einzugsgebiet kleiner ist als bei selten in Anspruch genommenen Facharztleistungen; bei solchen ist einem Patienten eine längere Anreise zuzumuten als bei Inanspruchnahme von allgemeinmedizinischen Leistungen (vgl. das zitierte Erkenntnis vom 25. Juli 2007 sowie daran anknüpfend das Erkenntnis vom 23. Mai 2013, Zl. 2011/11/0029 und - zur Ermittlung des Einzugsgebietes auf sachverständiger Basis - die hg. Erkenntnisse vom 28. Juni 2005, Zl. 2005/11/0093, und vom 13. Dezember 2005, Zl. 2004/11/0083).

Im vorliegenden Beschwerdefall trifft es zu, dass die belangte Behörde im Rahmen der von ihr vorzunehmenden Bedarfsprüfung keinerlei Feststellungen zum Einzugsgebiet getroffen hat, sondern dieses - in nicht näher präzisierter und nicht nachvollziehbarer Weise - mit dem "Großraum Villach" angenommen hat. Dem kommt, wie beispielsweise im letztzitierten Erkenntnis ausgeführt wurde, Bedeutung zu, weil eine abschließende Beurteilung des Bedarfs erst dann möglich ist, wenn die Größe des Einzugsgebietes nachvollziehbar feststeht, sind doch bei der Bedarfsprüfung nur die im Einzugsgebiet des projektierten Ambulatoriums gelegenen bestehenden Behandlungseinrichtungen zu berücksichtigen. Der angefochtene Spruchpunkt I. war daher schon unter diesem Gesichtspunkt wegen eines wesentlichen Verfahrensmangels aufzuheben (vgl. etwa auch das hg. Erkenntnis vom 21. September 2010, Zl. 2008/11/0109).

Abgesehen davon hat es die belangte Behörde insbesondere auch unterlassen, die durchschnittlichen Wartezeiten als (nach der zitierten Judikatur) wichtigsten Indikator für die Beantwortung der Bedarfsfrage zu ermitteln, dies obwohl die belangte Behörde selbst davon ausgeht, dass das gegenständliche Leistungsspektrum bzw. Teile desselben in den Ambulanzen zweier allgemeiner Krankenanstalten, in vier Ambulatorien und von mehreren niedergelassenen Ärzten angeboten wird.

An der Notwendigkeit der Ermittlung der Wartezeiten kann auch der Hinweis der belangten Behörde auf den sog. "Kärntner Psychiatrieplan" nichts ändern, selbst wenn sich aus diesem die Wichtigkeit des "interdisziplinären Charakters" des gegenständlichen Leistungsspektrums bzw. die Bedeutung der "umfassenden" Diagnostik und Behandlung für "Multiproblemfamilien" ergäbe. Wie der Verwaltungsgerichtshof nämlich im zitierten Erkenntnis Zl. 2011/11/0029 ausgeführt hat, rechtfertigt die (aus Sicht des Patienten allenfalls angenehmere) Konzentration ärztlicher Leistungen in einem selbständigen Ambulatorium - für sich allein - noch nicht die Annahme eines Bedarfes, sofern die vorgesehenen Leistungen in zumutbarer Zeit von Ärzten oder Einrichtungen (hier: gemäß § 9 Abs. 2 lit. a K-KAO von den "versorgungswirksamen Kapazitäten") erlangt werden können. Letzteres wird insbesondere dann nicht zutreffen, wenn die vorgesehenen Leistungen miteinander in einem (durch ein medizinisches Gutachten belegten) notwendigen Zusammenhang stehen, sodass erst das gleichzeitige Angebot dieser Leistungen die ausreichende medizinische Versorgung sicherstellt. Dass dies gegenständlich der Fall wäre, ist aber weder aus dem angefochtenen Bescheid noch aus der Aktenlage ersichtlich.

Dieser war daher im angefochtenen Spruchpunkt I. gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Das Kostenersatzbegehren war gemäß §§ 47 Abs. 4 VwGG abzuweisen, weil in den Fällen des Art. 131 Abs. 2 B-VG ein Kostenzuspruch nicht in Betracht kommt (vgl. das bereits zitierte Erkenntnis Zl. 2011/11/0029 mwN).

Wien, am 24. Juli 2013