VwGH 2008/12/0177

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird in seinem Spruchpunkt 1. wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Die Beschwerdeführerin steht als Bundeslehrerin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Ihre Dienststelle ist die Bundeshandelsakademie und Bundeshandelsschule Wien 1xxx.

Am 27. Februar 2007 wurde der Beschwerdeführerin durch den Direktor der genannten Schule die Weisung erteilt, am 28. Februar 2007 bis 14.00 Uhr als Reserve für Informationsgespräche im Rahmen des Aufnahmeverfahrens der genannten Schule für das Schuljahr 2007/2008 anwesend zu sein und gegebenenfalls diese Gespräche auch durchzuführen.

Am 2. Mai 2007 beantragte die Beschwerdeführerin, vertreten durch den Beschwerdevertreter, bei der erstinstanzlichen Dienstbehörde festzustellen, dass diese Weisung "rechtswidrig" sei. Begründend führte sie aus, sie habe ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung, da nach ihren Informationen für nächstes Schuljahr wieder derartige Aufnahmegespräche (auch außerhalb der Dienstzeit) beabsichtigt seien.

Daraufhin erging am 16. Mai 2007 an die Beschwerdeführerin, vertreten durch die Beschwerdevertreter, folgende Erledigung des Stadtschulrates für Wien (Anonymisierungen durch den Verwaltungsgerichtshof):

"Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Weisung nach § 44 BDG - Beschwerdeführerin

Sehr geehrte Damen und Herren!

Der Inhalt der Weisung, an einem bestimmten Tag, und zwar konkret am 28. Februar 2007 bis 14 Uhr als Reserve für Informationsgespräche im Rahmen des Aufnahmeverfahrens der BHAK und BHAS Wien 1xxx für das Schuljahr 2007/08 anwesend zu sein und gegebenenfalls diese Gespräche auch durchzuführen, gehört zu den dem Lehrer obliegenden Dienstpflichten. Gemäß § 211 BDG ist ein Lehrer unter anderem zur Erfüllung der sonstigen sich aus seiner lehramtlichen Stellung ergebenden Obliegenheiten verpflichtet. Dazu gehört in jedem Fall die Teilnahme an Aufnahmegesprächen, die nur von Personen, die über ein entsprechendes pädagogisches Wissen und das Wissen über die Lehrinhalte verfügen, wahrgenommen werden kann. Zusätzlich normiert § 2 in Verbindung mit § 3 (1) der Aufnahmsverfahrensverordnung, dass die Schulen auf geeignete Weise Informationen über die jeweilige Schule sowie über das Verfahren zur Aufnahme bereitszustellen und zugänglich zu machen haben. Daher war die gegenständliche Weisung nicht rechtswidrig.

Angemerkt wird, dass das Einvernehmen mit dem Dienststellenausschuss gem. § 9 PVG in diesem Fall nicht herzustellen war, weil es sich um keine Änderung der Diensteinteilung im Sinne des § 9 Abs. 2 lit. b PVG handelt. Diese liegt im Sinne des § 9 Abs. 2 lit. b PVG nur dann vor, wenn sich die Änderung der Diensteinteilung über einen längeren Zeitraum oder auf mehrere Bedienstete bezieht.

In diesem Fall wurde die Weisung aber nur bezüglich eines

einzelnen Tages erteilt.

Mit freundlichen Grüßen

Für die Amtsführende Präsidentin:

AL LSI Mag. W"

Gegen diese Erledigung erhob die Beschwerdeführerin am 8. Juni 2007 Berufung. Sie führte im Wesentlichen aus, dass die ihr mit der genannte Weisung aufgetragenen Tätigkeiten nicht solche seien, zu deren Erfüllung sie gemäß § 211 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979, BGBl. Nr. 333 (im Folgenden: BDG 1979), verpflichtet sei. Insbesondere sehe auch § 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 der Aufnahmeverfahrensverordnung, BGBl. II Nr. 317/2006, nicht die Durchführung von Aufnahmegesprächen vor. Überdies liege eine Diensteinteilung vor, wozu das Einvernehmen mit dem Dienststellenausschuss herzustellen gewesen sei. Im Zuge der aufgetragenen Gespräche sei auch eine Aufnahmeprüfung, bestehend aus einem Deutschtest sowie einer Beurteilung der Persönlichkeit des Aufnahmewerbers durchzuführen gewesen.

Anlässlich der Berufungsvorlage vertrat die erstinstanzliche Behörde die Auffassung, ihre Erledigung vom 16. Mai 2007 stelle keinen Bescheid dar. Ein solcher sei von der Beschwerdeführerin auch nicht beantragt worden.

Mit einem Devolutionsantrag vom 21. Jänner 2008 machte die Beschwerdeführerin (unter der Annahme, bei der Erledigung vom 16. Mai 2007 habe es sich nicht um einen Bescheid gehandelt) eine Verletzung der Entscheidungspflicht der erstinstanzlichen Behörde in Ansehung ihres Feststellungsantrages vom 2. Mai 2007 geltend.

Mit dem angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 12. August 2008 wurde die Berufung der Beschwerdeführerin abgewiesen und festgestellt, dass es gemäß § 44 Abs. 1 und § 211 BDG 1979 zu den Dienstpflichten der Beschwerdeführerin gehöre, Weisungen der Schulleitung bzw. ihres Dienstvorgesetzten zu befolgen, als Reserve für Informationsgespräche im Rahmen des Aufnahmeverfahrens an ihrer Schule anwesend zu sein und gegebenenfalls diese Gespräche auch durchzuführen (Spruchpunkt 1.). Weiters wurde der Devolutionsantrag vom 21. Jänner 2008 zurückgewiesen (Spruchpunkt 2.).

Zur Bescheidqualität der erstinstanzlichen Erledigung führte die belangte Behörde in der Begründung ihres Bescheides Folgendes aus:

"Das Schreiben des SSR vom 16.05.2007 ist zwar nicht als Bescheid bezeichnet, enthält jedoch die wesentlichen Bescheidmerkmale (Spruch, der den Antrag zu Gänze erledigt; Angabe der Behörde; Datum der Genehmigung; Name des Genehmigenden; ordnungsgemäße Fertigung) und stellt seinem Inhalt nach eine rechtsverbindliche Entscheidung im Einzelfall dar. Es ist daher als Bescheid zu qualifizieren."

Sodann wurde in der Begründung des angefochtenen Bescheides ausgeführt, dass ein Feststellungsinteresse der Beschwerdeführerin auch nach Befolgung der in Rede stehenden Weisung weiterhin bestehe, weil für das kommende Schuljahr wieder Aufnahmegespräche geplant seien.

Zur Frage der Zulässigkeit von Feststellungsanträgen im Zusammenhang mit Personalmaßnahmen führte die belangte Behörde weiters Folgendes aus:

"Nach der ständigen Rechtsprechung des VwGH ist in einem Dienstrechtsverfahren wie dem gegenständlichen nur zu prüfen, ob die Befolgung einer Weisung zu den Dienstpflichten des Beamten gehört. Ein Recht auf bescheidmäßige Feststellung der Rechtmäßigkeit von Weisungen besteht bloß dann, wenn durch diese Weisung die aus dem Dienstrecht entspringenden Rechte und Pflichten des Beamten berührt werden. Im dienstrechtlichen Feststellungsverfahren geht es daher lediglich darum, ob das von der Weisung erfasste Verhalten zum Pflichtenkreis des Angewiesenen gehört, nicht aber, ob die Weisung im Übrigen rechtmäßig ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 14.05.1998, GZ 95/12/0063, judiziert, dass es sich bei den schulrechtlichen Regelungen des Schulunterrichtsgesetzes, im Sinne der diesbezüglich vom Verfassungsgerichtshof getroffenen Unterscheidung, bloß um Organfunktionsrecht (also Rechtsnormen, die die Ausübung staatlicher Funktionen zum Inhalt haben) handelt und nicht um Vorschriften, die das Rechtsverhältnis des Organwalters regeln. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die die Ausübung staatlicher Funktionen regelnden Normen nicht die Rechtssphäre der diese Funktion ausübenden Organwalter berühren, soweit sich nicht ausnahmsweise aus den in Betracht zu ziehenden Regelungen (verfassungsgesetzlich oder einfachgesetzlicher Art) etwas anderes ergibt. Der Verwaltungsgerichtshof hat in diesem Zusammenhang auch auf die Textierung der Überschrift des 10. Abschnittes des Schulunterrichtsgesetzes hingewiesen, die lautet 'Funktionen des Lehrers; Lehrerkonferenzen'.

Auf der Grundlage dieser Judikatur ist Folgendes festzuhalten: Die gegenständliche Weisung betrifft die Obliegenheiten, die sich aus Ihrer lehramtlichen Stellung ergeben und die im Schulunterrichtsgesetz und in der in dessen Ausführung erlassenen Aufnahmsverfahrensverordnung geregelt sind. Die Verknüpfung zwischen Dienstrecht und Schulrecht bedeutet, dass die Befolgung solcher schulrechtlicher Weisungen auch zu Ihren Dienstpflichten gehört, sofern sich aus dem Gesetz nichts anderes ergibt. Eine Überprüfung von § 5 Schulunterrichtsgesetz und der zitierten einschlägigen Bestimmungen der Aufnahmsverfahrensverordnung zeigt, dass diese Normen erkennbar ausschließlich das Rechtsverhältnis und bestimmte Vorgangsweisen zwischen der Schule/Schulbehörde einerseits und dem Schüler bzw. dessen Eltern/Erziehungsberechtigten regeln. Es ergibt sich aus diesen Bestimmungen keinerlei Hinweis darauf, dass Ihnen als Lehrer daraus ein subjektives Recht auf Überprüfung eines rechtmäßigen Vorgehens der Schulleitung erwachsen könnte.

Mangels eines derartigen subjektiven Rechts war für das Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur daher nicht die (schulrechtliche) Rechtmäßigkeit der gegenständlichen Weisung entscheidungsrelevant, sondern allein die Frage, ob die Befolgung der gegenständlichen Weisung zu Ihren Dienstpflichten als Lehrerin gehört. Aus der Summe der allgemeinen Dienstpflichten (§§ 43 ff BDG) und der lehramtlichen Pflichten (§§ 211 ff BDG insbesondere iVm den Bestimmungen des Schulunterrichtsgesetzes) geht hervor, dass die Verpflichtung für eine Lehrkraft nicht nur darin besteht, den Unterricht im Sinne der Lehrverpflichtung zu halten, sondern ebenso bei Konferenzen anwesend zu sein, Prüfungen und Tests abzuhalten, Kontakt und Gespräche mit Eltern zu halten und die daraus ableitbaren notwendigen Handlungen vorzunehmen. Hiezu wird auf die Aufnahmsverfahrensverordnung, in der Stammfassung, BGBl. II Nr. 317/2006, und insbesondere den

3. Abschnitt des Schulunterrichtsgesetzes 1986 verwiesen. Dort ist im § 6 SchUG zB die Abhaltung von Aufnahms- und Eignungsprüfungen explizit vorgesehen.

Die Schulleitung hat bei allen schulischen Angelegenheiten Sorge zu tragen, dass ausreichend qualifizierte Lehrkräfte und die erforderliche Zahl an Lehrkräften nicht nur für die individuelle Unterrichtsleistung, sondern auch für alle anderen schulischen, schulbehördlichen und gesetzlichen Verpflichtungen zur Verfügung stehen. Die Schulleitung kann zur Erfüllung der sich aus dem Lehramt ergebenden über die Unterrichtsleistung hinausgehenden (schulischen) Verpflichtungen angemessene Anordnungen und Weisungen erteilen, um den schulischen Betrieb in seiner Gesamtheit sicher zu stellen.

Nachdem bei der gegenständlichen getroffenen Auswahl Ihrer Person keine sachfremden oder sonstigen unsachlichen Gründe vorliegen und auch nicht glaubhaft geltend gemacht wurden, war die getroffene Weisung wirksam und von Ihnen, zu Ihren Dienstpflichten gehörend, zu befolgen."

Auch enthält der angefochtene Bescheid auf Sachverhaltsfeststellungen aufbauende weitere Ausführungen, weshalb die Beschwerdeführerin jedenfalls aus dienstrechtlicher Sicht verpflichtet sei, Weisungen wie die hier gegenständliche zu befolgen.

Schließlich heißt es, der offenbar aus prozessualer Vorsicht eingebrachte Devolutionsantrag vom 21. Jänner 2008 sei zurückzuweisen gewesen, weil durch die erstinstanzliche Erledigung vom 16. Mai 2007 über den Antrag ohnedies entschieden worden sei.

Gegen Spruchpunkt 1. dieses Bescheides richtet sich die vorliegende Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Die Beschwerdeführerin macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, ihn aus diesen Gründen aufzuheben.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in welcher sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Zulässigkeit der von der Beschwerdeführerin erhobenen Berufung bzw. die Zulässigkeit auf Grund dieser Berufung die hier erfolgte Sachentscheidung zu treffen, setzt die Richtigkeit der Annahme der belangten Behörde voraus, bei der Erledigung der erstinstanzlichen Behörde vom 16. Mai 2007 habe es sich um einen Bescheid gehandelt.

Diese Annahme erweist sich aber aus folgenden Erwägungen als unzutreffend:

Die in Rede stehende Erledigung vom 16. Mai 2007 ist weder zur Gänze noch in Teilen als Bescheid bezeichnet. Daraus allein dürfte freilich noch nicht der Schluss gezogen werden, sie enthalte keinen bescheidlichen Abspruch.

Enthält eine an eine bestimmte Person gerichtete Erledigung die Bezeichnung der Behörde, den Spruch und (soweit noch vorgesehen) die Unterschrift oder Beglaubigung, dann ist das Fehlen der in § 58 Abs. 1 AVG in Verbindung mit § 1 DVG vorgesehenen ausdrücklichen Bezeichnung als Bescheid für den Bescheidcharakter der Erledigung regelmäßig unerheblich. Auf die ausdrückliche Bezeichnung kann aber nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem "Spruch" der Erledigung eindeutig ergibt, dass die Behörde nicht nur einen individuellen Akt der Hoheitsverwaltung gesetzt, sondern auch, dass sie normativ, also entweder rechtsgestaltend oder rechtsfeststellend, eine Angelegenheit des Verwaltungsrechtes entschieden hat.

Vorliegendenfalls käme ausschließlich eine Rechtsfeststellung in Betracht.

Der normative Inhalt muss sich aus der Formulierung der behördlichen Erledigung, also in diesem Sinn auch aus ihrer Form ergeben. Die bloße Wiedergabe einer Rechtsansicht, von Tatsachen oder Rechtsbelehrungen kann demnach nicht als verbindliche Erledigung, also nicht als Spruch im Sinne des § 58 Abs. 1 AVG gewertet werden. In jedem Fall, in dem der Inhalt einer behördlichen Erledigung Zweifel über den Bescheidcharakter entstehen lässt, ist die ausdrückliche Bezeichnung für den Bescheidcharakter dieser Erledigung essenziell. Nur dann, wenn dieser Inhalt, also der Wortlaut und die sprachliche Gestaltung, keinen Zweifel darüber aufkommen lassen, dass die Behörde die Rechtsform des Bescheides gewählt hat, wäre die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid für das Vorliegen eines solchen nicht wesentlich.

Die in Rede stehende Erledigung enthält nun zwar in ihrem ersten Satz die Aussage, wonach "der Inhalt" einer näher umschriebenen Weisung zu den dem Lehrer obliegenden Dienstpflichten gehöre. Sie enthält in der Folge Rechtsausführungen und setzt mit der Aussage fort, die gegenständliche Weisung sei "daher" nicht rechtswidrig gewesen. Schließlich folgen Ausführungen zur Frage der Beiziehung der Personalvertretung. Schon die Wortwahl lässt Zweifel am Vorliegen eines feststellenden Abspruches aufkommen, weil es eben gerade nicht "es wird festgestellt, dass ..." heißt, und zwar weder im Zusammenhang mit der erstzitierten (Zugehörigkeit zu den Dienstpflichten) noch mit der zweitzitierten Aussage (fehlende Rechtswidrigkeit). Dazu kommt, dass die Erledigung nicht die für Bescheide übliche Gliederung in Spruch und Begründung und auch keine Rechtsmittelbelehrung enthält. Aus diesen Erwägungen schlägt das Fehlen der Bescheidbezeichnung gegen die Bescheidqualität der genannten Erledigung aus (vgl. zu all dem die zu vergleichbaren Erledigungen ergangenen hg. Erkenntnisse vom 23. Oktober 2006, Zl. 2003/12/0155, vom 5. September 2008, Zl. 2007/12/0161, und vom 4. Februar 2009, Zl. 2008/12/0059).

Ein nach dem Vorgesagten bis dahin nicht existenter erstinstanzlicher Bescheid wurde auch nicht etwa durch die in Rechtskraft erwachsene Zurückweisung des Devolutionsantrages vom 21. Jänner 2008 mit dem - nicht angefochtenen - Spruchpunkt 2. des angefochtenen Bescheides kreiert. Der eben zitierte Spruchpunkt beschränkt sich ausschließlich auf die Zurückweisung des Devolutionsantrages. Grundsätzlich gilt, dass nur der Spruch, nicht aber auch die Begründung eines Bescheides in Rechtskraft erwachsen kann (vgl. die bei Walter/Thienel, Die österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze I2, E. 19 ff zu § 59 AVG, wiedergegebene Judikatur). Bei der von der belangten Behörde getroffenen unzutreffenden Annahme, es liege ein den Antrag der Beschwerdeführerin erledigender erstinstanzlicher Bescheid vor, handelt es sich jedoch lediglich um ein Begründungselement für die Zurückweisung des Devolutionsantrages. Die hier erfolgte Zurückweisung eines Devolutionsantrages ist auch nicht mit jener Situation ident, in der die Behörde vor der Alternative der Zurückweisung einer Berufung wegen Verspätung oder mangels Erlassung eines erstinstanzlichen Bescheides steht (vgl. aber auch hiezu Walter/Thienel, a.a.O., E. 47 zu § 66 AVG).

Indem die belangte Behörde in Verkennung dieser Rechtslage an Stelle der gebotenen Zurückweisung der unzulässigen Berufung hierüber eine Sachentscheidung traf, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit infolge ihrer Unzuständigkeit, sodass dieser gemäß § 42 Abs. 2 Z. 2 VwGG aus diesem Grunde aufzuheben war.

Für das fortgesetzte Verfahren ist Folgendes auszuführen:

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes besteht sowohl ein rechtliches Interesse an der Feststellung der (fehlenden) Befolgungspflicht (Wirksamkeit) einer Weisung als auch ein solches an der Feststellung ihrer Unrechtmäßigkeit infolge Verletzung subjektiver Rechte des Beamten (vgl. hiezu die hg. Erkenntnisse vom 17. Oktober 2008, Zl. 2007/12/0049 und Zl. 2007/12/0199, sowie das hg. Erkenntnis vom 10. März 2009, Zl. 2008/12/0066). Wie der Verwaltungsgerichtshof in dem zuletzt zitierten Erkenntnis ausführte, bedeutet die Feststellung, wonach die Befolgung einer Weisung nicht zu den Dienstpflichten eines Beamten zähle, dass in Ansehung der Weisung keine Befolgungspflicht besteht. Einer Befolgungspflicht könnte nur die Unwirksamkeit der Weisung entgegen stehen. Neben dem Außerkrafttreten der Weisung infolge Remonstration wäre dies dann der Fall, wenn sie von einem unzuständigen Organ erteilt wurde, ihre Befolgung gegen strafrechtliche Vorschriften verstieße oder dem weisungserteilenden Vorgesetzten "Willkür" vorzuwerfen war.

Der verfahrenseinleitende Antrag der Beschwerdeführerin war auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weisung gerichtet. Ein Antrag auf Erlassung von Feststellungsbescheiden betreffend die Rechtmäßigkeit von Weisungen, in Ansehung derer Befolgungspflicht besteht, mit dem letztendlichen Ziel, solche Weisungen zu beseitigen (oder, wie hier: die Erteilung gleichartiger Weisung für die Zukunft hintanzuhalten), ist - anders als die in § 44 Abs. 3 BDG 1979 geregelte Remonstration - von vornherein nur dort zulässig, wo derartige Weisungen in subjektive Rechte des Beamten eingreifen (vgl. zur erstgenannten Fallkonstellation das hg. Erkenntnis vom 28. Jänner 2004, Zl. 2003/12/0173). Als ein solcher Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides über die "Rechtmäßigkeit" der Weisung unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung subjektiver Rechte ist der Antrag der Beschwerdeführerin vom 2. Mai 2007 bei verständiger Würdigung wohl zu deuten. Der Auffassung der erstinstanzlichen Behörde, dass dieser Antrag nicht auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides abzielt, vermag der Verwaltungsgerichtshof nicht beizutreten. Sinnvollerweise wird daher von der nach wie vor zuständigen erstinstanzlichen Behörde über diesen Antrag dahingehend abzusprechen sein, dass die in Rede stehende Weisung subjektive Rechte der Beschwerdeführerin verletzt bzw. nicht verletzt hat.

Im Übrigen bestehen gegen die Zulässigkeit des so zu verstehenden Antrages auf Erlassung eines Feststellungsbescheides im Hinblick auf die von der belangten Behörde erstatteten Ausführungen zur Möglichkeit der zukünftigen Erteilung ähnlicher Weisungen keine Bedenken.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455, insbesondere auf deren § 3 Abs. 2.

Wien, am 2. Juli 2009