VwGH AW 2001/08/0013

Spruch:

Gem. § 30 Abs 2 VwGG wird dem Antrag stattgegeben.

Begründung

1. Der Beschwerdeführer erhielt auf seinen an den Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen gerichteten Antrag auf Feststellung, dass die Funktionsperiode des Beschwerdeführers als Präsident des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger mit Ablauf des 31. Dezember 2005 erlösche, folgendes Schreiben:

"Zu Ihrem Schreiben vom 1. Februar 2001, S/Zw, betreffend Ihren Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides, teilt das Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen Folgendes mit:

Gemäß § 442 Abs. 1 ASVG hat den Vorsitz in der Verbandskonferenz, im Verbandsvorstand und im Verbandspräsidium des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger der Präsident zu führen. Der Präsident und seine Stellvertreter (Vizepräsidenten) sind vom Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen für die Amtsdauer der genannten Verwaltungskörper nach Anhörung der Bundesarbeitskammer, der Wirtschaftskammer Österreich und der Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs zu ernennen.

Die Frau Bundesministerin für Arbeit, Gesundheit und Soziales a. D. Eleonora Hostasch hat mit Dekreten vom 27.9.1999 Sie zum Präsidenten des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger, Herrn X zum ersten Vizepräsidenten und Herrn Dr. M zum zweiten Vizepräsidenten ernannt.

Der Nationalrat hat im Rahmen des Budgetbegleitgesetzes 2001, BGBl. I Nr. 142/2000, eine Änderung der sozialversicherungsrechtlichen Regelungen betreffend die Entsendung von Versicherungsvertretern in die Verwaltungskörper der Sozialversicherungsträger beschlossen. Gemäß § 587 Abs. 6 ASVG (§ 284 Abs. 6 GSVG, § 274 Abs. 6 BSVG, § 195 Abs. 2 B-KUVG) sind nunmehr alle Versicherungsvertreter nach § 421 ASVG (§ 198 GSVG, § 186 BSVG, § 133 B-KUVG) in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 43/2000 neu zu bestellen; mit dem Tag der Neubestellung gilt jedes amtierende Mitglied als seines Amtes enthoben.

Nach der vom Ressort in diesem Zusammenhang vertretenen Auffassung waren bzw. sind auf Grund der nunmehr gänzlichen Neuentsendung aller Versicherungsvertreter diese neu anzugeloben. Weiters sind der Obmann und die sonstigen Vorsitzenden von Verwaltungskörpern sowie deren jeweilige Stellvertreter vom zuständigen Gremium neu zu wählen und vom Beauftragten der Aufsichtsbehörde anzugeloben. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass - trotz weiter laufender Amtsperiode - sämtliche Versicherungsvertreter mit dem Zeitpunkt der Bestellung neuer Versicherungsvertreter ex lege enthoben sind. Diese Wirkung tritt auch - wenngleich auch nur für eine juristische Sekunde - dann ein, wenn dieselbe Person wieder als Versicherungsvertreter entsendet wird.

Diese Überlegungen haben unter Berücksichtigung des § 442 Abs. 1 vorletzter Satz ASVG, demzufolge der Präsident und die Vizepräsidenten des Hauptverbandes als Versicherungsvertreter einem der dem Hauptverband angeschlossenen Versicherungsträger anzugehören haben, zur Folge, dass durch den (wenngleich unter Umständen nur kurzfristigen) Verlust der Eigenschaft eines Versicherungsvertreters auch der Präsident und die Vizepräsidenten des Hauptverbandes grundsätzlich ihr Amt verlieren. Sie führen allerdings bis zur Neubestellung durch den Herrn Bundesminister die diesbezüglichen Geschäfte weiter.

Nach Meinung des Bundesministeriums für soziale Sicherheit und Generationen steht daher dem Herrn Bundesminister das Recht zu, eine Neubestellung des Präsidenten und der beiden Vizepräsidenten vorzunehmen. Von diesem Recht hat der Herr Bundesminister jedoch bekanntlich noch nicht Gebrauch gemacht, sodass Sie bis zu einer allfälligen Neubestellung durch den Herrn Bundesminister das Amt des Präsidenten des Hauptverbandes weiterhin ausüben. Die von Ihnen angesprochene Rechtsunsicherheit hinsichtlich des Zustandeskommens von Rechtsakten des Hauptverbandes bzw. ein daraus abzuleitendes Feststellungsinteresse ist daher nicht gegeben."

Dieses Schreiben bekämpft der Beschwerdeführer mit der vorliegenden Beschwerde als Bescheid; er beantragt, diesen Bescheid wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben und der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

Die belangte Behörde hat sich zu diesem Antrag geäußert; sie ist der Auffassung, dass die bekämpfte Erledigung kein Bescheid ist und meint, dass es "irrelevant" sei, ob der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt werde oder nicht, da dem Beschwerdeführer ein objektiv nachvollziehbares Interesse daran, dass "die Rechtsfolgen der in Rede stehenden Gesetzesänderung nicht eintreten, zukomme und es "ihm anheim gestellt werden" müsse, "rechtliche Möglichkeiten zu deren Vermeidung zu finden".

2. Die Zulässigkeit der Beschwerde dürfte - unvorgreiflich der Entscheidung darüber durch den zuständigen Senat - zu bejahen sein:

2.1. Das Schreiben der belangten Behörde ist nicht als Bescheid bezeichnet und es ermangelt ihm auch an der im Gesetz vorgesehenen Gliederung in Spruch, Begründung und Rechtsmittelbelehrung. Das allein steht der Beurteilung des Schriftstückes als Bescheid jedoch nicht von vornherein entgegen:

Nach übereinstimmender Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts bestimmt sich die Eigenschaft eines Schreibens als Bescheid nicht nur nach der äußeren Form, sondern nach dem (objektiven) Inhalt, sofern aus diesem der Bescheidwille erkennbar ist. Dies ist dann der Fall, wenn darin ein normativer Abspruch über Rechte oder Rechtsverhältnisse des Adressaten enthalten ist. Bei der Beurteilung dieser Frage ist auch das Gesetz insoweit als Deutungsschema für das konkrete Schriftstück maßgebend, als sich aus diesem ergibt, ob die Behörde von Rechts wegen verpflichtet ist, einen Bescheid zu erlassen (vgl. die bei Walter/Thienel zu § 56 AVG, S 873ff wiedergegebene ständige Rechtsprechung, insbesondere E 7, 12, 14, 15). Auch wäre es unzulässig, die Frage nach dem Bescheidcharakter einer Erledigung im Zweifel zu Lasten der Partei zu beantworten (vgl. Walter/Thienel, aaO, E 24), wenn die Behörde zur Erlassung eines Bescheides verpflichtet ist und die Unklarheit ausschließlich durch die Art der Erledigung selbst herbeigeführt wird.

2.2. Das eingangs wiedergegebene Schreiben dürfte im Sinne der erwähnten Rechtsprechung insoweit normativen Inhalts sein, als die belangte Behörde darin die Erlassung eines Feststellungsbescheides des vom Beschwerdeführer gewünschten Inhaltes mit der Begründung ablehnt, der Beschwerdeführer habe sein Amt als Präsident des Hauptverbandes mit seiner Wiederbestellung als Versicherungsvertreter (wegen der nach Auffassung des Bundesministers in § 587 Abs. 6 ASVG in der Fassung des Art. 66 Z. 19c des Budgetbegleitgesetzes BGBl Nr. 142/2000 angeordneten, mit dieser Wiederbestellung verbundenen Amtsenthebung) verloren und übe es lediglich "bis zu einer allfälligen Neubestellung durch den Herrn Bundesminister" aus. Dieser sei berechtigt, eine Neubestellung des Präsidenten und der beiden Vizepräsidenten vorzunehmen.

2.2.1. Unklar ist zwar, ob das Schreiben der Sache nach als eine Abweisung oder als eine Zurückweisung des Antrages zu deuten wäre, wobei für die letztgenannte Variante der letzte Halbsatz, es sei ein "Feststellungsinteresse ...daher nicht gegeben" sprechen könnte. Einer solchen Deutung stehen jedoch die meritorischen Ausführungen der Begründung entgegen. Im Ergebnis kann dies für das Provisorialverfahren auf sich beruhen, zumal die belangte Behörde auch das fehlende Rechtschutzinteresse aus der Unbegründetheit der Rechtsansicht des Beschwerdeführers in der Weise herleitet , dass sich - freilich nur auf dem Boden der Auffassung der belangten Behörde - jeder rechtliche Zweifel (den die belangte Behörde zugleich als eine Voraussetzung des Feststellungsinteresses anzusehen scheint) erübrige. Angesichts dieser Begründung dürften die mit dem bekämpften Schreiben intendierten (und aus der Zusammenschau des normativen und des begründenden Inhalts dieses Schreibens abzuleitenden) materiellen Rechtsfolgen nicht von einer Unterscheidung der Abweisung von einer Zurückweisung im technischen Sinne abhängen.

2.2.2. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt daher vorläufig an, dass vor dem soeben dargelegten rechtlichen und tatsächlichen Hintergrund das an den Beschwerdeführer gerichtete Schreiben vom 7. Februar 2001 (in der Folge daher: angefochtener Bescheid genannt) den Inhalt hat, dass damit der Feststellungsantrag des Beschwerdeführers mangels einer Berechtigung abschlägig beschieden werden sollte. Die belangte Behörde (und nicht etwa der Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger, vgl. das hg. Erkenntnis vom 21. Februar 2001, Zl. 2000/08/0033) ist bei Streit über Rechte und Pflichten der Mitglieder der Vertretungskörper und daher auch bei Streit über den Bestand der Mitgliedschaft selbst gem. § 450 Abs. 1 ASVG zur Entscheidung berufen.

Aus dem als Bescheid bekämpften Schreiben ergibt sich auch nicht ausdrücklich, dass sich der Bundesminister eine endgültige bescheidmäßige Erledigung des Feststellungsantrages des Beschwerdeführers vorbehalten wollte und das Schreiben vom 7. Februar 2001 lediglich als rechtlicher Vorhalt zu Einholung einer allfälligen Stellungnahme des Beschwerdeführers zu der ihm eröffneten Rechtsansicht der Behörde anzusehen wäre. Das Schreiben enthält weder eine Aufforderung zur Stellungnahme, noch eine hierfür - allenfalls - gesetzte Frist. Das Schreiben vom 7. Februar 2001 intendiert auch offenkundig, den Feststellungsantrag des Beschwerdeführers abschließend zu erledigen, wie auch in der Gegenschrift der belangten Behörde ausdrücklich eingeräumt wird; die belangte Behörde scheint lediglich - auch in ihrer Gegenschrift - die unzutreffende Auffassung zu vertreten, dass über einen Feststellungsantrag dann nicht mit förmlichem Bescheid zu erkennen sei, wenn es am Feststellungsinteresse mangle (dem Beschwerdeführer also kein Recht auf bescheidmäßige Erledigung seines Feststellungsantrages - und sei es durch dessen Zurückweisung - zukomme); ein solcher Rechtsirrtum und die einleitende Wendung "..wird mitgeteilt.."

dürfte aber der Deutung des Schreibens als Bescheid dann nicht entgegenstehen, wenn dieses nicht bloß die (unverbindliche) Wiedergabe einer Rechtsansicht, sondern eine rechtlich relevante Willenserklärung normativen Charakters eines zur Erlassung eines derartigen Aktes zuständigen Staatsorgans enthält und der Wille der Behörde erkennbar ist, einen Antrag des Beschwerdeführers, über den nach dem Gesetz mit Bescheid zu erkennen ist, damit abschließend zu erledigen; es dürfte dem Schreiben der belangten Behörde daher - - wie der Verwaltungsgerichtshof vorläufig annimmt - Bescheidcharakter zukommen.

2.2.3. Einer diesbezüglichen Gewissheit (die im Hinblick auf die Senatszuständigkeit in der Hauptsache auch nicht möglich wäre) bedarf es im Provisorialverfahren nicht, sollen doch durch die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung lediglich jene Wirkungen ausgesetzt werden, die dem angefochtenen Schreiben - unter der Annahme, es handle sich um einen Bescheid - zukämen. Gelangte der Senat nach näherer Untersuchung zu einem anderen Ergebnis, so wäre eine Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung lediglich ins Leere gegangen, weil diesfalls dem Schreiben normative Wirkungen, deren Aussetzung das Rechtsinstitut der aufschiebenden Wirkung allein im Auge hat, von vornherein gar nicht zuzumessen gewesen wären.

2.3. Gegenstand eines Streites über die Funktionsdauer des Präsidentenamtes bilden (jedenfalls auch) Rechte des Beschwerdeführers (und nicht etwa nur solche des Hauptverbandes der Sozialversicherungsträger), zumal das Gesetz die Tätigkeit als Mitglied eines Verwaltungskörpers diesem Mitglied nicht nur zur öffentlichen Verpflichtung macht (§ 420 Abs. 5 Einleitungssatz ASVG), sondern u.a. den Mitgliedern des Präsidiums ausdrücklich auch ein Recht zur Ausübung ihrer Funktion einräumt, sobald sie die Annahme ihrer Ernennung gegenüber dem Bundesminister ausdrücklich erklärt haben (§ 442 Abs. 1 dritter Satz ASVG; zur gleichartigen Rechtsstellung der Funktionäre der Versicherungsträger vgl. § 431 Abs. 5 ASVG).

Der Beschwerdeführer, welcher geltend macht, zur weiteren Ausübung seiner Funktion bis zum Ablauf von deren Dauer am 31. Dezember 2005 berechtigt zu sein, vermag sich insoweit daher auf ein subjektiv-öffentliches Recht zu berufen und ist daher auch zur Geltendmachung des Rechtes auf Feststellung dieser Berechtigung, sofern über sie Streit besteht, legitimiert. Ein anderer Weg zur Klärung eines solchen Streites scheint dem Beschwerdeführer auch nicht offen zu stehen. Welche rechtlichen Möglichkeiten die belangte Behörde im Auge hat, die sie dem Beschwerdeführer "anheim" gestellt wissen möchte, ist ihrer Äußerung nicht zu entnehmen.

2.4. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen offenbar vorliegen, dürfte die Beschwerde zulässig sein.

3. Gem. § 30 Abs. 2 VwGG hat der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag des Beschwerdeführers die aufschiebende Wirkung mit Beschluss zuzuerkennen, insoweit dem zwingende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen und nach Abwägung aller berührten Interessen mit dem Vollzug des Bescheides für den Beschwerdeführer ein unverhältnismäßiger Nachteil verbunden wäre.

3.1. Voraussetzung für die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung ist zunächst die Vollzugstauglichkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes.

3.1.1. Feststellungsbescheide unterliegen in der Regel zwar keinem unmittelbaren Vollzug, sind aber gleichwohl im Rahmen ihrer normativen Wirkung verbindlich und daher insoweit einem mittelbaren Vollzug zugänglich (ständige Rechtsprechung, vgl. den Senatsbeschluss vom 30. Juni 1983, Zl. 83/08/0082, sowie die Beschlüsse vom 21. Dezember 1990, Zl. AW 88/17/0018, vom 25. Mai 1997, Zl. AW 97/07/0019, vom 14. Dezember 2000, Zl. AW 2000/03/0081), dies insbesondere auch in jenen Fällen, in denen ein Feststellungsbescheid einen Rechtsverlust für die Partei bedeutet (vgl. den Beschluss vom 26. November 1999, AW 99/01/0240).

3.1.2. Der angefochtene Bescheid entfaltet - in Rechtskraft erwachsen - offenbar die Wirkung, dass sich der Beschwerdeführer seit seiner Erlassung nicht mehr darauf berufen kann, auf Grund der Übergangsbestimmung des § 587 Abs. 7 ASVG idF des Artikel 1 Z. 28 des Sozialversicherungs- Änderungsgesetzes 2000 (SVÄG 2000), BGBl. I Nr. 43/2000, bis 31. Dezember 2005 im Amt befindlicher ernannter Präsident des Hauptverbandes der Sozialversicherungsträger zu sein. Der Bescheid ist daher insoweit einem mittelbaren Vollzug zugänglich.

3.2. Der Beschwerdeführer macht auch einen unverhältnismäßigen Nachteil geltend, der mit der Umsetzung des angefochtenen Bescheides in die Wirklichkeit noch während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens für ihn verbunden wäre:

3.2.1. Da der angefochtene Bescheid offenbar die Wirkung hat (und nach dessen Begründung auch offenbar haben soll), dass sich der Beschwerdeführer während dessen Geltung nicht darauf berufen kann, ernannter Präsident des Hauptverbandes der Sozialversicherungsträger im Rahmen einer Funktionsperiode des derzeit bestehenden Präsidiums bis 31. Dezember 2005 zu sein und daher der Berufung einer anderen Person in dieses Amt bis zu einer allfälligen Aufhebung des angefochtenen Bescheides einen Rechtsanspruch nicht entgegensetzen könnte, ist die Frage zu untersuchen, ob im Falle der Aufhebung des angefochtenen Bescheides und des damit bewirkten Rückfalls der Rechtssache in jene Lage, in der sie sich bei Erlassung des angefochtenen Bescheides befunden hat (§ 42 Abs. 3 VwGG) eine Rückabwicklung einer allenfalls in der Zwischenzeit erfolgten Ernennung einer anderen Person zum Präsidenten des Hauptverbandes zu erfolgen hätte.

3.2.2. Eine solche Rückabwicklung sieht das Gesetz indes nicht vor: § 421 Abs. 8 ASVG sieht nur für den Fall der bescheidmäßigen Enthebung eines Versicherungsvertreters und des nachfolgenden Außerkrafttretens dieses Bescheides die Beseitigung der Rechtswirkungen der zwischenzeitigen Bestellung des neuen Mitgliedes vor. Für den Vorsitzenden oder seine Stellvertreter in einem Verwaltungskörper (daher auch für den Vorstand eines Versicherungsträgers) gilt, dass nach dem Außerkrafttreten eines Enthebungsbescheides im Sinne des § 423 ASVG die rechtlichen Wirkungen einer bereits erfolgten Wahl seines Nachfolgers mit diesem Zeitpunkt erlöschen und eine neuerliche Wahl (also nicht die sofortige Rückversetzung in das vorige Amt) durchzuführen ist (§ 431 Abs. 6 ASVG).

3.2.3. Für den Ernennungsvorgang betreffend die Mitglieder des Präsidiums des Hauptverbandes ist selbst bei Wegfall eines Enthebungsbescheides iS des § 423 ASVG augenscheinlich nicht in vergleichbarer Weise Vorsorge getroffen. Es ist daher zu besorgen, dass im Falle der Umsetzung des angefochtenen Bescheides (im vorstehend beschriebenen Sinne) noch während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die Beschwerdeführung wirkungslos und so der Rechtsschutz des Beschwerdeführers endgültig vereitelt sein würde. Darin läge aber ein unverhältnismäßiger Nachteil im Sinne der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. dazu die bei Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit3, S 290ff,wiedergegebene Rechtsprechung, sowie Mayer, B-VG2, 661f). Im Wege der Interessenabwägung soll nämlich sichergestellt werden, dass vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes keine irreparablen und unumkehrbaren Tatsachen geschaffen werden (Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, 124; ebenso Müller in:

Machacek, Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof und vor dem Verwaltungsgerichtshof4, 201f).

3.3. Ein der Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung entgegenstehendes öffentliches Interesse wird von der belangten Behörde nicht behauptet. Das dessen ungeachtet in die Abwägung einzubeziehende öffentliche Interesse fällt nicht entscheidend ins Gewicht:

3.3.1. Das öffentliche Interesse an einer an dem Gesetz und den Amtspflichten orientierten Amtsführung eines Versicherungsvertreters (einschließlich allfälliger zusätzlicher, durch Wahl oder Ernennung erlangten besonderen Funktionen in den Verwaltungskörpern) ist in § 423 ASVG abschließend zum Ausdruck gebracht. Danach kann ein Versicherungsvertreter seines Amtes (mit der weiteren Folge eines Funktionsverlustes) vor Ablauf der Funktionsperiode nur dann enthoben werden, wenn eine der dort genannten Voraussetzungen vorliegt, also zB Tatsachen bekannt werden, die seine Bestellung ausschließen würden oder der Versicherungsvertreter seine Pflichten verletzt. Andere wichtige, in der Person gelegene Gründe können hingegen nur über Antrag des Funktionsträgers selbst zur Enthebung führen (vgl. § 423 Abs. 1 Z. 4 ASVG), sodass auch ein vorzeitiger Rücktritt eines Funktionsträgers (korrespondierend mit der zuvor erwähnten öffentlich-rechtlichen Pflicht zur Amtsführung) nicht in dessen freien Belieben liegt.

3.3.2. In dieses System der Voraussetzungen für eine Enthebung eines Versicherungsvertreters wird durch die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung in der vorliegenden Beschwerdesache nicht eingegriffen: sollte in Ansehung des Beschwerdeführers eine der Voraussetzungen des § 423 Abs. 1 ASVG eintreten, so wäre durch die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung in diesem Verfahren die bescheidmäßige Enthebung nach der zitierten Gesetzesstelle in keiner Weise inhibiert.

3.3.3. Weiterreichende, abseits der Möglichkeiten der Enthebung vom Amt des Versicherungsvertreters bestehende öffentliche Interessen an der vorzeitigen Beendigung der Amtszeit eines Funktionsträgers sind nicht erkennbar und im Hinblick auf die selbst einen freiwilligen Rücktritt nicht uneingeschränkt zulassende Bestimmung des § 423 Abs. 1 Z. 4 ASVG auch nicht anzunehmen.

3.4. Schließlich könnte die Unverhältnismäßigkeit des dem Beschwerdeführer gegebenenfalls drohenden Nachteils verneint werden, wenn die Beschwerde offenkundig unbegründet (§ 35 Abs. 1 VwGG) wäre; dies ist aber nicht der Fall: die für die Entscheidung in der Hauptsache maßgebenden Rechtsfragen ergeben sich u.a. aus den Übergangsbestimmungen des SVÄG 2000 in der Fassung des Bugetbegleitgesetzes 2001 und ihrem Zusammenspiel, wozu Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht vorliegt. Ob sich die Beschwerde letztlich als begründet erweist oder nicht kann daher erst durch die Entscheidung des Senates geklärt werden.

4. Die aufschiebende Wirkung war der Beschwerde daher antragsgemäß zuzuerkennen.

5. Im Hinblick auf die mit dem Gegenstand dieses Verfahrens zusammenhängende, gerichtsbekannte öffentliche Diskussion sowie mit Rücksicht auf den durch die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung eintretenden Schwebezustand wird den Parteien des Verfahrens zur Kenntnis gebracht, dass nach Vorlage der Verwaltungsakten und bereits erfolgter Erstattung einer Gegenschrift durch die belangte Behörde eine umgehende Erledigung in der Hauptsache ins Auge gefasst wird.

Wien, am 19. April 2001