VwGH 98/12/0225

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Die Landeshauptstadt Graz hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 15.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Offizial (Verwendungsgruppe C) in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Landeshauptstadt Graz; er ist im Bereich des Wirtschaftshofes des Magistrates Graz eingesetzt.

Mit Schreiben des zuständigen Stadtrates vom 4. Dezember 1995 wurde der Beschwerdeführer zum Geschäftsführer gemäß § 15 Abs. 5 des Abfallwirtschaftsgesetzes bestellt.

Unter Bezugnahme darauf wurde vom Direktor des Wirtschaftshofes für den Beschwerdeführer um Zuerkennung einer Verwendungszulage "nach § 74 b Abs. 1 Z. 3 der DO in der Höhe von 25 %" ab 1. Jänner 1996 deshalb ersucht, weil für den Beschwerdeführer durch die Übernahme der verwaltungsstrafrechtlichen Verantwortung eine qualitative Mehrbelastung gegeben sei.

Nach einer inhaltlich begründungslosen Mitteilung des Personalamtes an die Direktion des Wirtschaftshofes, dass "nach Rücksprache mit dem stadträtlichen Referenten für das Personalwesen dem Antrag nicht stattgegeben" werden könne und mehrfachem Schriftwechsel in der Sache, beantragte der Beschwerdeführer schließlich mit Schreiben vom 13. Jänner 1997 den bescheidmäßigen Abspruch über seinen Anspruch auf Verwendungs-(Leiter-)Zulage.

Mit Bescheid des Stadtsenates vom 7. April 1997 wurde "festgestellt", dass dem Beschwerdeführer keine Verwendungs-(Leiter-)Zulage nach § 74 b Abs. 1 Z. 3 DO gebühre. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Beschwerdeführer sei mit der Organisation der Problemstoffsammlung betraut. Dazu gehöre auch seine Funktion als "abfallrechtlicher Geschäftsführer". Die die Sammlung durchführenden Bediensteten unterstünden zwar dem Beschwerdeführer, jedoch beschränke sich seine Anordnungsbefugnis auf die Einteilung, welches Fahrzeug mit welchem Fahrer wann und wo welche Problemstoffsammlung vorzunehmen habe. In einem solchen Fall könne nicht von einer Leitungstätigkeit gesprochen werden, zumal diese hinsichtlich aller Agenden des Problemstoffreferates einer namentlich genannten Bediensteten zukomme. Auch das Kriterium der Besonderheit sei der Funktion des Beschwerdeführers wegen der zu geringen Tragweite der Entscheidungen, die ihm zukämen, abzusprechen. Der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zufolge komme es bei der Beurteilung, ob eine "besondere Leitungsfunktion" gegeben sei, zwar nicht auf die Zahl der dem Anspruchswerber unterstellten anderen Beamten an, sondern auf die Bedeutung, die seiner Tätigkeit im Mechanismus der gesamten staatlichen Verwaltung zukomme. Hiefür sei insbesondere maßgebend, wie viele Leitungsgewalten dem Anspruchswerber übergeordnet seien bzw. inwieweit der Anspruchswerber selbst voll approbationsberechtigt sei.

Im vorliegenden Fall dürfe nicht übersehen werden, dass die Aufgaben des Beschwerdeführers nur ein verhältnismäßig eng abgegrenztes Sachgebiet (Problemstoffsammlung) betreffen würden. Dem Beschwerdeführer seien nicht weniger als vier Leitungsgewalten, nämlich die des Bürgermeisters, des Magistratsdirektors, des Abteilungsvorstandes (Wirtschaftshofdirektor) und der Leiterin des Problemstoffreferates übergeordnet. In fachlicher Hinsicht bestehe überdies auch eine Bindung an die Weisungen des Gemeinderates und des Stadtsenates bzw. des zuständigen Stadtsenatsreferenten. Bereits in der Stellung, die der Beschwerdeführer innerhalb seiner Dienststelle und im Rahmen der gesamten Hierarchie einnehme, komme zum Ausdruck, dass er keine "besondere Leitungsfunktion" ausübe. Der Beschwerdeführer besitze auch keine Approbationsbefugnis; jedes vom Beschwerdeführer verfasste Schreiben sei dem Wirtschaftshofdirektor zur Unterfertigung vorzulegen. Daraus gehe hervor, dass die dem Beschwerdeführer zustehende Entscheidungskompetenz auf ein Minimum begrenzt sei. Eine Leitungsfunktion, die an Selbstständigkeit der Tätigkeit eines Abteilungsvorstandes nahe komme, sei zweifellos nicht gegeben. Dem Beschwerdeführer könne auch nicht gefolgt werden, wenn er seine Anspruchsberechtigung daraus abzuleiten suche, dass seine Tätigkeit als abfallrechtlicher Geschäftsführer eine "qualitative Mehrbelastung" darstelle. Zwar sei mit dieser Tätigkeit ein besonderes Ausmaß an Verantwortung verbunden, dieses resultiere aber nicht aus der Erfüllung einer Leitungsaufgabe. Dass ein als abfallrechtlicher Geschäftsführer eingesetzter Beamter eine Tätigkeit ausübe, die in haftungsrechtlicher und letztlich auch in finanzieller Hinsicht bedeutungsvoll sei, belaste die Tätigkeit mit Verantwortung, statte den Beamten, der sie ausübe, aber keineswegs mit einer Leitungsfunktion und schon gar nicht mit der hier geforderten besonderen Leitungsfunktion aus. Dazu trage auch die Höhe der bei Verstößen drohenden Geldstrafen nicht bei, weil auch sie nur das Maß der Verantwortung beeinflussen könnten. Diese "besondere Leitungsfunktion" ergebe sich im vorliegenden Fall auch nicht daraus, dass der Beschwerdeführer das ihm zugewiesene Personal zur Problemstoffsammlung selbstständig einteilen könne. Solche Aufgaben kämen auch Referenten anderer Organisationseinheiten zu, ohne dass deshalb gesagt werden könnte, dass diese Bediensteten ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hätten. Dies treffe sogar für die dem Beschwerdeführer übergeordnete Referatsleiterin zu, der ebenfalls keine Verwendungs-(Leiter-)Zulage gebühre. Maßgeblich für die Beurteilung des behaupteten Zulagenanspruches sei letztlich, dass der Beschwerdeführer keine Führungstätigkeit ausübe und in seiner Eigenständigkeit insofern eingeschränkt sei, als er in fachlicher Hinsicht ausnahmslos den Weisungen der Referatsleiterin und des Wirtschaftshofdirektors sowie des zuständigen Stadtsenatsreferenten unterliege. Dass das Arbeitsgebiet des Beschwerdeführers ein umfangreiches Wissen und Können auf dem Fachgebiet der Chemie erfordere, könne eine andere Beurteilung nicht rechtfertigen; bei der Zulagenbemessung nach § 74 b Abs. 1 Z. 3 DO komme es vornehmlich auf den Grad der höheren Verantwortung, der mit der Ausübung einer besonderen Leitungsfunktion verbunden sei, an. Das hiefür nötige Ausmaß an Wissen sei hingegen in diesem Zusammenhang nicht entscheidend.

In der dagegen erhobenen Berufung machte der Beschwerdeführer unzureichende Tatsachenfeststellungen hinsichtlich der ihn treffenden Verantwortung als abfallrechtlicher Geschäftsführer geltend. Insbesondere begehrte der Beschwerdeführer nachstehende Feststellung:

"Der Aufgabenbereich des Berufungswerbers umfasst das Erkennen und Klassifizieren von gefährlichen Abfällen und Altölen (Problemstoffen). Diesbezüglich muss der Berufungswerber auch Kenntnisse über die einschlägigen Gesetze, Verordnungen, Ö-Normen und Richtlinien in der Abfallgesetzgebung besitzen. Im Übrigen besitzt der Berufungswerber eine chemische Ausbildung, wobei er insbesondere auch das Wissen über die chemischen Eigenschaften, die Reaktionsenergie, die Reaktionshemmung, Oxidation, Säuregrad, Verdampfung, etc. besitzt. Weiters umfasst der Aufgabenbereich des Berufungswerbers das Vermeiden von Schadwirkungen auf Lebewesen und der Umwelt, um so die Risiken der Problemstoffsammlung zu minimieren. Im Übrigen muss der Berufungswerber auch noch Kenntnisse über Entsorgungs- und Verwertungsmöglichkeiten besitzen, sodass gewährleistet ist, dass die Problemstoffsammlung so organisiert wird, dass die Entsorgungskosten minimiert werden."

Als unrichtige rechtliche Beurteilung weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass er als abfallrechtlicher Geschäftsführer an erster Stelle einer Gruppe von Bediensteten stünde, die durch Problemstoffsammlung Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung besorgten. Er erteile die Aufträge an einen Bediensteten der zentralen Sammelstelle, den Fahrer des "Giftmüllexpresses" sowie zwei Bedienstete, die die Problemstoffentsorgung der Apotheken vorzunehmen hätten. Er sei daher jedenfalls "Haupt einer Gruppe von Menschen, mit denen er eine größere und bedeutende Verwaltungsaufgabe zu erfüllen habe". Das Kriterium der Besonderheit seiner Funktion sah der Beschwerdeführer im Wesentlichen im Erkennen und Klassifizieren von gefährlichen Abfällen und Altölen sowie im Vermeiden von Schadwirkungen. Die ihm fehlende Approbation ändere nichts daran.

Weiters wies der Beschwerdeführer auf seine zivil- und strafrechtliche Haftung hin.

Nach Erhebung einer Säumnisbeschwerde (protokolliert unter Zl. 97/12/0416) erging der angefochtene Bescheid, mit dem die Berufung des Beschwerdeführers abgewiesen wurde.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, es bestehe kein Zweifel, dass die Tätigkeit des Beschwerdeführers als abfallrechtlicher Geschäftsführer mit großer Verantwortung verbunden sei und im Verwaltungsbereich der Stadt Graz eine bedeutsame Rolle spiele. Diesbezüglich bestehe auch zwischen den Feststellungen der ersten Instanz und dem Berufungsvorbringen kein grundsätzlicher Widerspruch. Der Beschwerdeführer übersehe aber, dass die von ihm beantragte Verwendungs-(Leiter-)Zulage nur dann zustehe, wenn bei der Führung der Geschäfte im Sinn einer Führungsaufgabe ein besonderes Maß an Verantwortung zu tragen sei und diese Verantwortung über dem Ausmaß der Verantwortung liege, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung zu tragen hätten. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes genüge es eben nicht, dass der mit der Führung von Geschäften betraute Beamte auf einem Sachgebiet tätig sei, dem an sich erhebliche Bedeutung beigemessen werde. Wenn, wie im Beschwerdefall, keine besondere Leitungsfunktion ausgeübt werde, könnte die Verwendungs-(Leiter-)Zulage nur dann zustehen, wenn vom Beamten im Rahmen seiner dienstrechtlichen Stellung Verwaltungsaufgaben von außergewöhnlicher, hervorragender bzw. besonderer Bedeutung zu besorgen seien, wobei sich die Bedeutung aber auf die vom Beamten zu bewältigenden Führungsaufgaben zu beziehen hätten. Weder dem bisherigen Vorbringen des Beschwerdeführers noch dem von der belangten Behörde beigeschafften zweiten Tätigkeitsbericht des abfallrechtlichen Geschäftsführers vom 14. Oktober 1997 sei zu entnehmen, dass die Führung der Geschäfte (Organisation der Problemstoffsammlungen, fallweise Vertretung der Referatsleiterin) mit besonderer Verantwortung belastet sei. Vielmehr liege die besondere Verantwortung des Beschwerdeführers ganz offensichtlich in der fachlichen Tätigkeit, nämlich im Erkennen und Qualifizieren von Problemstoffen, der Sanierung von Problemstoffsammelstellen bzw. der Planung eines Zwischenlagers.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes bzw. wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem subjektiven Recht auf Zuerkennung einer ruhegenussfähigen Verwendungszulage nach § 74 b Abs. 1 Z. 3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957, verletzt.

Als Rechtswidrigkeit macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, die belangte Behörde habe sich nicht hinreichend mit seinem Berufungsvorbringen auseinander gesetzt. Es hätte näherer Feststellungen hinsichtlich seiner konkreten Tätigkeiten bedurft.

Gemäß § 74 b Abs. 1 Z. 3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957, in der Fassung LGBl. Nr. 17/1976, gebührt einem Beamten eine ruhegenussfähige Verwendungszulage (im Folgenden auch Leiterzulage), wenn er dauernd ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

Rechtlich zutreffend führt die Behörde erster Instanz aus, dass die Regelung des § 74 b Abs. 1 Z. 3 DO mit der des § 30 a Abs. 1 Z. 3 GG (in der Fassung vor dem Besoldungsreformgesetz 1994, BGBl. Nr. 550) im Wesentlichen inhaltsgleich und daher die einschlägige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Bundesrechtslage heranzuziehen ist.

In dem im Beschwerdefall gegebenen rechtlichen Zusammenhang hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen mit der Begründung des Vorliegens einer Leitungsfunktion in bloß untergeordneter Stellung beispielsweise die Beschwerde des Kommandanten eines Heeresfeldzeuglagers (hg. Erkenntnis vom 24. März 1993, Zl. 89/12/0111) oder die des Leiters der Kriminalbeamtenabteilung beim Büro für Erkennungsdienst, Kriminaltechnik und Fahndung (hg. Erkenntnis vom 20. Mai 1992, Zl. 90/12/0281) wegen Zuerkennung einer Verwendungs-(Leiter-)Zulage abgewiesen. Im erstgenannten Fall handelte es sich um einen Amtsdirektor, im zweitgenannten Fall um einen Offizier der Exekutive.

Im zuletzt genannten Erkenntnis führte der Verwaltungsgerichtshof aus:

"Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes besteht ein Anspruch auf eine Verwendungszulage nach § 30a Abs. 1 Z. 3 GG (im Folgenden Leiterzulage genannt), wenn 1. der Beamte mit der Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung betraut ist, er 2. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung dieser Geschäfte zu tragen hat (d.h. eine 'besondere Leitungsfunktion' innehat) und 3. die Verantwortung, die der Beamte zu tragen hat, über dem Maß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen. Fehlt es nur an einer dieser Voraussetzungen, so besteht kein Anspruch auf eine Verwendungszulage nach der genannten Gesetzesstelle (vgl. dazu die grundlegenden Erkenntnisse vom 11. September 1975, Zl. 832/75, und vom 18. Dezember 1975, Zl. 1011/75, und unter Bezug darauf u.a. die Erkenntnisse vom 30. Juni 1977, Zl. 497/77, und vom 26. Februar 1990, Zlen. 89/12/0032, 0164).

Obwohl nicht schon wegen der organisatorisch untergeordneten Stellung eines mit der Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung betrauten Beamten (der also - so wie im Beschwerdefall - die erstgenannte Voraussetzung erfüllt) allein (die Betonung liegt darauf: vgl. Erkenntnis vom 28. Jänner 1985, Zl. 84/12/0119) ein Anspruch auf Leiterzulage ausgeschlossen ist (Erkenntnis vom 9. April 1984, Zl. 83/12/0143), spricht doch - wegen des Erfordernisses eines besonderen Maßes an Verantwortung 'für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung', also einer aus der Erfüllung dieser Führungsaufgaben erfließenden besonderen Verantwortung - eine solche organisatorische Stellung, also die Unterordnung unter andere (mehrere) Leitungsgewalten im Rahmen des Behördenaufbaus, gegen die Annahme einer besonderen Leitungsfunktion (vgl. u.a. die Erkenntnisse vom 1. Februar 1978, Zl. 1864/76, vom 8. November 1978, Zl. 1788/78, vom 17. Jänner 1983, Zl. 81/12/0192, und vom 11. April 1988, Zl. 86/12/0291) und ist eine solche untergeordnete Stellung doch insofern von wesentlicher Bedeutung für die Beurteilung des Anspruchs auf Leiterzulage (vgl. die Erkenntnisse vom 30. Mai 1983, Zl. 82/12/0034, vom 28. Jänner 1985, Zl. 84/12/0119, und vom 22. Jänner 1991, Zl. 89/12/0243). Eine andere Betrachtung kann dann angebracht sein, wenn vom Beamten Verwaltungsaufgaben von außergewöhnlicher Bedeutung (vgl. die Erkenntnisse vom 1. Februar 1978, Zl. 1864/76, vom 8. November 1978, Zl. 1788/78, und vom 30. Mai 1983, Zl. 82/12/0034), von herausragender Bedeutung (Erkenntnis vom 30. Mai 1983, Zl. 82/12/0034) bzw. besonderer Bedeutung (Erkenntnis vom 11. April 1988, Zl. 86/12/0291) zu besorgen sind; dies aber in Bezug auf die Führungsaufgaben. Denn da der Anspruch auf Leiterzulage ja u.a. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung voraussetzt, genügt es für den Grund des Anspruchs auf Leiterzulage noch nicht, dass der mit der Führung solcher Geschäfte betraute Beamte auf einem Sachgebiet tätig ist, dem an sich (vgl. die Erkenntnisse vom 14. Februar 1979, Zl. 2737/77, vom 28. Februar 1983, Zl. 82/12/0077, vom 20. September 1983, Zl. 82/12/0114, und vom 10. September 1984, Zl. 83/12/0123) oder für die Dienststelle bzw. das Ressort (vgl. die Erkenntnisse vom 30. Juni 1977, Zl. 497/77, und vom 30. Mai 1983, Zl. 82/12/0034) erhebliche Bedeutung beizumessen ist, oder dass der Beamte 'Geschäftsfälle von besonderer Bedeutung' zu entscheiden oder wesentliche Berichte und Stellungnahmen zu verfassen hat (vgl. Erkenntnis vom 10. September 1984, Zl. 83/12/0123). Unter den genannten Voraussetzungen ist eine besondere Leitungsfunktion auch dann nicht anzunehmen, wenn der Beamte nicht auf einem nur verhältnismäßig eng abgegrenzten Sachgebiet tätig ist. Bezieht sich aber die leitende Funktion eines derartigen Beamten nur auf ein solches Sachgebiet, so ist eine besondere Leitungsfunktion jedenfalls auszuschließen (vgl. die Erkenntnisse vom 30. Juni 1977, Zl. 497/77, vom 20. September 1983, Zl. 82/12/0114, und vom 10. September 1984, Zl. 83/12/0123, und Zl. 83/12/0130). Auf die Zahl und die dienstrechtliche Stellung der dem leitenden Beamten unterstellten Bediensteten kommt es für die Qualifizierung seiner Tätigkeit als besonderer Leitungsfunktion nicht primär an (vgl. die Erkenntnisse vom 8. November 1978, Zl. 1788/78, vom 10. September 1984, Zl. 83/12/0123, Zl. 83/12/0130 und Zl. 83/12/0128, sowie vom 28. Jänner 1985, Zl. 84/12/0119)."

Im Beschwerdefall ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer ungeachtet seiner verhältnismäßig niedrigen dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung zum "Geschäftsführer" im Sinne des § 15 Abs. 5 des Abfallwirtschaftsgesetzes (in der Fassung BGBl I Nr. 151/1998) bestellt worden ist. Nach der genannten bundesgesetzlichen Bestimmung darf zum Geschäftsführer u. a. nur bestellt werden, wer die Verlässlichkeit sowie die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten in Bezug auf die auszuübende Tätigkeit besitzt und in der Lage ist, sich "im Betrieb" entsprechend zu betätigen. Der Geschäftsführer ist verantwortlicher Beauftragter im Sinne des § 9 VStG und für die fachlich einwandfreie Ausübung der Sammlung oder Behandlung von gefährlichen Abfällen oder Altölen und für die Einhaltung der dienstbezüglichen abfallrechtlichen Vorschriften verantwortlich.

Die dem Beschwerdeführer nach der Rechtslage zukommenden, eigenverantwortlich zu besorgenden und - bezogen auf die für diese Gebietskörperschaft in Frage kommenden Kompetenzen - nicht unbedeutenden Aufgaben stehen in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu seiner dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung (Offizial in Verwendungsgruppe C) und damit zur Verantwortung, die Beamte in dieser dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung üblicherweise zu tragen haben. Auch wenn der belangte Behörde einzuräumen ist, dass der Beschwerdeführer seine Tätigkeit im Sinne der dienstrechtlichen/organisatorischen Hierarchie in Unterordnung unter mehrere Leitungsgewalten zu erbringen hat, steht dem entgegen, dass der Beschwerdeführer im Sinne der abfallrechtlich maßgebenden gesetzlichen Vorgaben eine entsprechende Betätigungsmöglichkeit haben muss und persönlich für die Einhaltung der abfallrechtlichen Vorschriften verantwortlich ist.

Die von der belangten Behörde im Verfahren nur ansatzweise und ohne Auseinandersetzung mit den bundesgesetzlichen Vorgaben des Abfallwirtschaftsgesetzes getroffenen Feststellungen zu der Führung der Geschäfte durch den Beschwerdeführer reichen vor dem Hintergrund der vorstehenden rechtlichen Überlegungen nicht dazu aus, der Tätigkeit des Beschwerdeführers von vornherein die Qualität als Verwendung im Sinne des § 74 b Abs. 1 Z. 3 DO abzusprechen. Insbesondere wäre eine Auseinandersetzung und wären umfassende Feststellungen zur Gestaltungsmöglichkeit des Beschwerdeführers und zu seiner Verantwortung (= Einstehenmüssen für sein funktionsbedingtes Handeln bzw. Unterlassen) angezeigt gewesen.

Da ein für den Beschwerdeführer günstigeres Ergebnis nicht von vornherein auszuschließen ist, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 416/1994.

Wien, am 18. Oktober 2000