VwGH Ro 2016/03/0002

Spruch:

Der Revision wird Folge gegeben.

Das angefochtene Erkenntnis wird dahin abgeändert, dass die Beschwerde des Mitbeteiligten gegen den behördlichen Bescheid zurückgewiesen wird.

Der Bund hat dem Revisionswerber Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Antrag der belangten Behörde auf Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses wird zurückgewiesen.

Begründung

1 Der Revisionswerber ist Halter des öffentlichen Zivilflugplatzes W, der Mitbeteiligte nutzt Hangarräumlichkeiten dieses Flugplatzes zur Unterstellung seines Luftfahrzeugs. Mit Bescheid der belangten Behörde vom 12. Mai 2015 wurde, einem Antrag des Revisionswerbers Folge gebend, gemäß § 74 Abs 3 LFG eine Änderung der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen genehmigt. Diese (beantragte und genehmigte) Änderung bezog sich - unter anderem - auf die Normierung der Möglichkeit des jederzeitigen und grundlosen Widerrufs von Hangarierungsverträgen. Nach der genehmigten Änderung lautete die entsprechende Passage (in § 7 Punkt 3.1.) der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen (der strittige Teil ist hervorgehoben):

"Die Ab- bzw. Unterstellung von Luftfahrzeugen erfolgt nur nach Maßgabe vorhandenen Hallenraumes und vorhandener Abstellfläche sowie gegen jederzeitigen Widerruf."

2 In der Begründung des Bescheids wird (nach einer Wiedergabe der maßgebenden Bestimmungen des § 74 LFG) lediglich ausgeführt, das durchgeführte Ermittlungsverfahren habe ergeben, dass unter Bedachtnahme auf die im Spruch angeführten maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen die vom Halter des Zivilflugplatzes ausgearbeiteten Abänderungen der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen einen sicheren Betrieb des Zivilflugplatzes gewährleisteten.

3 Eine Zustellung dieses Bescheids an den Mitbeteiligten erfolgte nicht; vielmehr wurde vom Revisionswerber eine Ausfertigung des Bescheids in einem von ihm als Kläger gegen den Mitbeteiligten als Beklagten vor dem Bezirksgericht Wels geführten Verfahren auf Räumung von durch den Mitbeteiligten genutzten Flächen des Flugplatzes vorgelegt. Daraufhin erhob der Mitbeteiligte gegen diesen Bescheid, soweit mit ihm auch der erwähnte Zusatz betreffend die jederzeitige Widerrufsmöglichkeit genehmigt wurde, Beschwerde. Diese sei, mangels früherer Zustellung des Bescheids an ihn, rechtzeitig ab Kenntnisnahme im genannten Zivilverfahren erfolgt; die Ermöglichung eines jederzeitigen und grundlosen Widerrufs von Hangarierungsverträgen greife seiner Auffassung nach in seine Rechtssphäre ein und begründet damit seine Parteistellung. Eine jederzeitige Widerrufbarkeit von Benützungsverträgen widerspreche aus näher dargestellten Gründen der Zivilflugplatz-Betriebsordnung (ZFBO) und dem LFG.

4 Mit dem nun angefochtenen Erkenntnis gab das Verwaltungsgericht der Beschwerde Folge und behob die Abänderung der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen durch den Passus "sowie gegen jederzeitigen Widerruf" als rechtswidrig; die ordentliche Revision wurde für zulässig erklärt.

5 In der Begründung führte das Verwaltungsgericht - abgesehen von einer Wiedergabe des Verfahrensgangs und einer Darstellung der jeweiligen Rechtsstandpunkte der Parteien - auf das Wesentliche zusammengefasst Folgendes aus: Entgegen der Auffassung des Revisionswerbers sei die Parteistellung des Mitbeteiligten (Beschwerdeführer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens) aus den von ihm dargelegten Gründen zu bejahen. Die vom Revisionswerber angestrebte und mit dem behördlichen Bescheid bewilligte Änderung der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen ziele darauf ab, die Rechtsstellung des Revisionswerbers zu begünstigen, nämlich seine Kündigungsmöglichkeiten zu Ungunsten bestehender Verträge zu erweitern. Die Parteistellung des Mitbeteiligten sei auch schon deshalb zu bejahen, weil sich sein Prozessgegner im zivilgerichtlichen Verfahren, der Revisionswerber also, zur Untermauerung seiner Rechtsposition gerade auf die strittige, geänderte und genehmigte Bestimmung stütze; durch die Vorlage des Bescheids im betreffenden Verfahren werde die Rechtssphäre des Mitbeteiligten daher zweifellos berührt. Die Beschwerde sei deshalb zulässig; sie sei auch rechtzeitig, weil der Mitbeteiligte erst im Zuge des Gerichtsverfahrens von der Änderung der Benützungsbedingungen erfahren habe. Die belangte Behörde habe, so das Verwaltungsgericht - zusammengefasst - weiter, durch Genehmigung der strittigen Regelung über die Auflösung von Bestandverhältnissen in die Vertragsgestaltungsautonomie eingegriffen und ihre Kompetenz, die sich auf die Gewährleistung eines sicheren und wirtschaftlichen Betriebs des Flughafens, also sicherheitsrelevante und flugbetriebliche Aspekte, beschränke, überschritten. Der gravierende Eingriff in die Rechtssphäre des Vertragspartners des Flugplatzbetreibers sei deshalb als rechtswidrig festzustellen gewesen.

6 Die ordentliche Revision sei zulässig, weil die Grenzen der bescheidmäßigen Gestaltungsmöglichkeit von behördlich zu genehmigenden Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen noch nicht höchstgerichtlich gesichert seien.

7 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende ordentliche Revision, die in ihrer Zulässigkeitsbegründung - abgesehen von einem Verweis auf die Zulassung durch das Verwaltungsgericht - im Wesentlichen geltend macht, das Verwaltungsgericht sei von der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofs zur Parteistellung abgewichen (was näher ausgeführt wird).

8 Der Mitbeteiligte erstattete eine Revisionsbeantwortung mit dem Antrag, die Revision zurückzuweisen, in eventu sie abzuweisen.

9 Auch die belangte Behörde hat eine Revisionsbeantwortung erstattet, in der sie der Sache nach der Revision beitritt und beantragt, ihr stattzugeben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

10 Die Revision ist aus den von ihr ins Treffen geführten

Gründen zulässig; sie ist auch begründet.

11 Die Revision macht im Wesentlichen geltend, dem

Mitbeteiligten fehle die Parteistellung im behördlichen Verfahren und damit die Beschwerdelegitimation. Die vorliegend erfolgte Genehmigung der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen berühre keine Rechte von Vertragspartnern des Flugplatzbetreibers; nur dieser selbst sei als Antragsteller Partei des behördlichen Verfahrens. Die aufsichtsbehördliche Genehmigung von allgemeinen Geschäfts- oder Benützungsbedingungen ändere nichts an der Zulässigkeit deren Kontrolle durch die Zivilgerichte in einem allfälligen zivilgerichtlichen Verfahren, das Zivilgericht hätte deshalb im anhängigen Räumungsverfahren diese vorzunehmen gehabt. Mangels bindender Wirkung der behördlichen Genehmigung sei ein vom Verwaltungsgericht befürchteter unzulässiger Eingriff in die zivilrechtliche Regelungskompetenz nicht gegeben.

12 Vorweg ist festzuhalten, dass die fehlende Zustellung des behördlichen Bescheids an den Mitbeteiligten seine Beschwerdelegitimation nicht unmittelbar berührt: Wie der Verwaltungsgerichtshof im Erkenntnis vom 30. März 2017, Ro 2015/03/0036, auf dessen nähere Begründung gemäß § 43 Abs 2 VwGG verwiesen wird, ausgeführt hat, kommt auch einer übergangenen Partei, deren Parteistellung im behördlichen Verfahren strittig war, Beschwerdelegitimation zu. Die Beschwerde des Mitbeteiligten gegen den behördlichen Bescheid war also nicht etwa (schon) deshalb unzulässig, weil er im verwaltungsbehördlichen Verfahren "übergangen" worden ist.

13 Ihm kam aber in dem über Antrag des Revisionswerbers geführten Verfahren nach § 74 LFG iVm der ZFBO entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts tatsächlich keine Parteistellung zu:

Gemäß § 74 Abs 1 LFG ist der Betrieb von Zivilflugplätzen sowie das Verhalten auf diesen unter Bedachtnahme auf die Verkehrssicherheit durch Verordnung des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie zu regeln (Zivilflugplatz-Betriebsordnung).

Gemäß § 74 Abs 2 LFG sind für einen öffentlichen Flugplatz auf Grund der in Abs 1 bezeichneten Verordnung vom Flugplatzhalter Benützungsbedingungen aufzustellen (Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen). Hiebei sind die Bedingungen festzulegen, unter denen der öffentliche Zivilflugplatz von allen Teilnehmern am Luftverkehr benützt werden kann.

Gemäß § 74 Abs 3 LFG bedürfen die Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen der Genehmigung durch die zuständige Behörde. Diese ist zu erteilen, wenn ein sicherer und wirtschaftlicher Betrieb des Zivilflugplatzes gewährleistet ist. Dies gilt ebenso für wesentliche Änderungen der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen (§ 74 Abs 4 LFG).

14 Die maßgebenden Bestimmungen der gemäß § 74 LFG erlassenen Zivilflugplatz-Betriebsordnung, ZFBO, BGBl Nr 72/1962 idF BGBl Nr 610/1986, lauten (auszugsweise) wie folgt:

"I. Aufgaben der Zivilflugplatzhalter

§ 1. Grundsätze.

(1) Jeder Zivilflugplatzhalter hat dafür zu Sorgen, daß die Sicherheitsvorschriften dieser Verordnung sowie deren Bestimmungen über das Verhalten auf Zivilflugplätzen eingehalten werden.

(2) Der Halter eines öffentlichen Zivilflugplatzes hat dafür zu sorgen, daß während der Betriebszeiten (§§ 3 bis 5) die für den Flugplatzbetrieb erforderlichen Anlagen und Einrichtungen nach Maßgabe der Bestimmungen dieser Verordnung in betriebsbereitem Zustand verfügbar sind. Der Halter eines öffentlichen Zivilflugplatzes ist weiters verpflichtet, Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen (§§ 15 bis 21) auf Grund der Bestimmungen dieser Verordnung zu erstellen.

(3) Der Halter eines Privatflugplatzes hat auf Grund der einschlägigen Rechtsvorschriften und behördlichen Anordnungen die im Interesse eines sicheren Flugplatzbetriebes erforderlichen Regelungen zu treffen.

...

II. Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen.

§ 15. Verbindlichkeit der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen.

Der Benützer (§ 17) eines öffentlichen Zivilflugplatzes unterwirft sich dadurch, daß er dessen Anlagen oder Einrichtungen benützt, den für diesen Flugplatz geltenden Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen (§ 74 Abs. 2 des Luftfahrtgesetzes).

§ 16. Inhalt der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen.

Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen müssen insbesondere enthalten:

a) eine Übersicht über die auf dem Zivilflugplatz zur

Verfügung stehenden Anlagen und Einrichtungen (Beschreibung des

Zivilflugplatzes, § 18);

b) die für die Benützung dieser Anlagen und Einrichtungen

zu entrichtenden Entgelte (Tarifordnung, § 20);

c) eine Übersicht über die vom Zivilflugplatzhalter auf

Grund der einschlägigen Rechtsvorschriften und behördlichen

Anordnungen zu treffenden Regelungen, insbesondere über

1. die Betriebszeiten,

2. das Betreten von nicht allgemein zugänglichen Teilen

des Zivilflugplatzes,

3. die Landung und den Abflug von Luftfahrzeugen

einschließlich deren Bewegungen auf den Bewegungsflächen,

4. den Betrieb auf den Abstellflächen, insbesondere die

Bewegung von Personen und Bodenfahrzeugen,

5. das Ab- und Unterstellen der Luftfahrzeuge,

6. die Benützung von Hallen, Werkstätten und anderen

Einrichtungen,

7. das Laufenlassen von Luftfahrzeug-Triebwerken,

8. die Versorgung von Luftfahrzeugen mit Betriebsstoffen,

9. die Durchführung der nichtbehördlichen Abfertigung,

10. Besichtigungen,

11. die Benützung des Geländes des Zivilflugplatzes durch

Bodenfahrzeuge,

12. die Verhütung von Unfällen auf dem Zivilflugplatz,

13. die Rechtsfolgen im Falle der Nichteinhaltung der

Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen,

14. die Bezeichnung aller für die Benützung des

Zivilflugplatzes bedeutsamen Rechtsvorschriften;

d) den Namen, die Anschrift, und die Fernsprechnummern des

Flugplatzbetriebsleiters und seiner Stellvertreter (§ 2).

§ 17. Zivilflugplatzbenützer.

Zivilflugplatzbenützer im Sinne dieser Verordnung ist, wer

Anlagen oder Einrichtungen eines Zivilflugplatzes in Anspruch

nimmt. Zivilflugplatzbenützer sind insbesondere

a) Luftfahrzeughalter,

b) Luftfahrzeugbesatzungsmitglieder,

c) Fluggäste,

d) Flugplatzbesucher und

e) Gewerbetreibende mit einer am Zivilflugplatz

befindlichen Betriebsstätte."

15 Zunächst ist festzuhalten, dass § 74 LFG keine Regelung über die Parteistellung im Verfahren zur Genehmigung von Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen bzw deren Änderung enthält, weshalb die Parteistellung nach den Grundsätzen des § 8 AVG zu beurteilen ist. Als Partei im Sinne des § 8 AVG ist demnach derjenige anzusehen, dessen Rechtssphäre durch die zu treffende Maßnahme unmittelbar berührt wird, wobei Parteistellung auch derjenige genießt, dem das materielle Recht keine Berechtigungen, sondern Verpflichtungen auferlegt. Maßgebend für die Parteistellung ist, dass die Sachentscheidung in die Rechtssphäre des Betreffenden bestimmend eingreift, und weiters, dass darin eine unmittelbare, nicht bloß abgeleitete mittelbare Wirkung zum Ausdruck kommt (vgl VwGH vom 27. November 2014, 2013/03/0015, mwN).

16 Nach § 74 Abs 2 LFG ist es der Flugplatzhalter, der zur Aufstellung der Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen verpflichtet ist. Ebenso regelt § 1 Abs 2 ZFBO, dass der Halter eines öffentlichen Zivilflugplatzes verpflichtet ist, Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen auf Grund der Bestimmungen dieser Verordnung zu erstellen. Da die Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen der Genehmigung durch die zuständige Behörde bedürfen, ist es demnach auch der Flugplatzhalter, der verpflichtet ist, einen entsprechenden Genehmigungsantrag zu stellen, mit dem das betreffende Verfahren eingeleitet wird. Die erforderliche Genehmigung ist gemäß § 74 Abs 3 LFG dann zu erteilen, wenn ein sicherer und wirtschaftlicher Betrieb des Zivilflugplatzes gewährleistet ist; weitere Genehmigungsvoraussetzungen werden im LFG nicht genannt.

17 Vor diesem Hintergrund hat die belangte Behörde zu Recht die Auffassung vertreten, dass Partei iSd § 8 AVG im Verfahren zur Erlassung des behördlichen Bescheids ausschließlich der Zivilflugplatzhalter, also der nunmehrige Revisionswerber, ist, der die Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen aufzustellen hatte und über dessen Antrag der Genehmigungsbescheid nach § 74 Abs 3 LFG erging.

18 An diesem Befund ändert die Regelung des § 15 ZFBO nichts:

Zwar unterwirft sich danach derjenige, der die Anlagen oder Einrichtungen des Flugplatzes benützt, den für diesen geltenden Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen. Doch ist im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren für die Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen nach § 74 LFG nicht einmal die Anhörung anderer Personen außer dem Antragsteller vorgesehen, geschweige denn ihre Beiziehung als Partei zum Genehmigungsverfahren (so ausdrücklich schon VwGH vom 7. Juli 1972, 957/72; vgl auch VwGH vom 25. November 2010, 2007/03/0245).

19 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führt auch die Vorlage des Genehmigungsbescheids bzw der mit ihm genehmigten, geänderten Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen im gegen den Mitbeteiligten geführten Räumungsprozess zu keiner anderen Sichtweise.

20 Zwar kann Parteistellung nach § 8 AVG auch bei Berührung von Privatrechten bestehen; Voraussetzung dafür ist aber, dass der Behörde die Wahrung von Privatrechten im betreffenden Verfahren übertragen ist (vgl VwGH vom 10. Juli 1996, 96/03/0066). Vor dem Hintergrund des § 74 Abs 3 LFG, wonach Genehmigungsvoraussetzung ausschließlich der sichere und wirtschaftliche Betrieb des Zivilflugplatzes ist, der Bewilligungsbehörde aber keine weitergehende Wahrung von Privatrechten, etwa von Benützern des Flugplatzes, übertragen ist, kommt eine darauf gestützte Parteistellung des Mitbeteiligten vorliegend nicht in Betracht. Im Übrigen verbietet sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das zur Begründung der Parteistellung auf ein nach Abschluss des behördlichen Verfahrens eingetretenes Ereignis (die Vorlage des Bescheids im Zivilprozess) abstellt, auch deshalb, weil schon bei Führung des behördlichen Verfahrens und nicht etwa erst danach klar sein muss, wem Parteistellung einzuräumen ist.

21 Mit dem dargestellten Befund (keine Parteistellung von Benützern des Flugplatzes mangels unmittelbaren Eingriffs durch den behördlichen Genehmigungsbescheid) steht in Einklang, dass nach der ständigen Judikatur des Obersten Gerichtshofs die allfällige behördliche Genehmigung von allgemeinen Geschäftsbedingungen nichts an der Möglichkeit ändert, im Zivilprozess eine Geltungs- und Inhaltskontrolle vorzunehmen (vgl nur etwa OGH vom 26. April 2000, 9 Ob 70/00k, und vom 22. Jänner 2014, 2 Ob 234/13w). Die behördliche Genehmigung der im genannten Räumungsverfahren vom Revisionswerber als Kläger vorgelegten Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen änderte also nichts daran, dass das Bezirksgericht Wels gegebenenfalls gehalten war, eine gerichtliche Kontrolle etwa nach § 864a oder § 879 Abs 3 ABGB vorzunehmen.

22 Da dem Mitbeteiligten also keine Parteistellung im behördlichen Verfahren zukam, wäre die von ihm erhobene Beschwerde zurückzuweisen gewesen.

23 Das angefochtene Erkenntnis erweist sich daher als inhaltlich rechtswidrig.

24 Gemäß § 42 Abs 4 VwGG kann der Verwaltungsgerichtshof in der Sache selbst entscheiden, wenn sie - wie im vorliegenden Fall -

entscheidungsreif ist und die Entscheidung in der Sache selbst im Interesse der Einfachheit, Zweckmäßigkeit und Kostenersparnis liegt.

25 Es war daher das angefochtene Erkenntnis dahin abzuändern, dass die Beschwerde zurückgewiesen wird.

26 Soweit sich die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift der Revision anschließt und beantragt, ihr stattzugeben, war dieser der Sache nach als verspätete Revision zu wertende Antrag gemäß § 34 Abs 1 VwGG in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen (vgl VwGH vom 20. Dezember 2016, Ro 2014/03/0032, mwN).

27 Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung.

Wien, am 21. Juni 2017