VwGH 99/07/0169

Spruch:

Der Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 12.500,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

In ihren am 13. Juli 1999 zur Post gegebenen, auf Art. 129a Abs. 1 Z. 2 B-VG (§ 67a Abs. 1 Z. 2 AVG) gestützten, an die belangte Behörde gerichteten Beschwerden brachte die Beschwerdeführerin vor, ein Organ des Bundesamtes für Agrarbiologie in Linz habe in ihrem Werk in X vorläufige Beschlagnahmen gemäß § 39 Abs. 2 VStG und § 27 Abs. 1 Futtermittelgesetz 1993 1) am 16. Juni 1999 gegen 11 Uhr 30 von fünfzehn 30 kg-Säcken T5223 Diät-Vital, Bez. Nr. 092522 G,

2) gegen 14 Uhr 05 von zehn 30 kg-Säcken T5220 Diät-Vital, Bez. Nr. 282522 G, und 3) am 17. Juni 1999 gegen 10 Uhr 30 von einhundertneununddreißig 30 kg-Säcken T4330 Hennengold, Bez. Nr. 161433 M, mit der Begründung durchgeführt, es bestünde der "Verdacht der Übertretung der Dioxinkontamination". Die vorläufigen Beschlagnahmen vom 16. Juni 1999 seien am 17. Juni 1999, diejenige vom 17. Juni 1999 am 18. Juni 1999 aufgehoben worden. Die Maßnahmen seien rechtswidrig gewesen, weil kein (begründeter) Verdacht für das gesetzwidrige Inverkehrbringen eines Futtermittels bestanden habe und keine Verwaltungsübertretung begangen worden sei. Die anhand der entnommenen Proben festgestellten Dioxinwerte hätten sich auch nach Auffassung der belangten Behörde nicht als gesundheitsgefährdend für Mensch oder Tier erwiesen.

Die belangte Behörde hat auf Grund dieser Beschwerden, in welchen die Feststellung der Rechtswidrigkeit der vorläufigen Beschlagnahmen begehrt worden ist, eine mündliche Verhandlung durchgeführt. Das Bundesamt für Agrarbiologie in Linz hat weder einen Verwaltungsakt vorgelegt noch eine Gegenschrift erstattet.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid hat die belangte Behörde die Beschwerden gemäß § 67c Abs. 3 AVG als unbegründet abgewiesen. Folgender Sachverhalt wurde auf Grund der durchgeführten Zeugeneinvernahmen festgestellt:

"Über generelle Weisung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft (im Folgenden: BMLF) wurden im Juni 1999 im Gefolge des ‚Belgischen Dioxin-Skandals' in ganz Österreich stichprobenartige Kontrollen in Futtermittelproduktionsbetrieben durchgeführt; soweit die Probenanalyse einen den sog. ‚vorläufigen Vorsorge-Aktionswert' (VVA) von 1.000 picogramm/kg (im Folgenden: pg/kg) übersteigenden Dioxingehalt ergab, waren die zugehörigen Produktchargen in Beschlag zu nehmen.

In Entsprechung dieses Erlasses hat das Bundesamt für Agrarbiologie u. a. auch in der Betriebsstätte der Rechtsmittelwerberin (Beschwerdeführerin) in X entsprechende Proben gezogen, deren Analyse am 14. Juni 1999 ergab, dass sämtliche Muster der hier verfahrensgegenständlichen Futtermittel einen Dioxinwert von über 1.000 pg/kg aufwiesen.

Am 16. und 17. Juni 1999 wurde daher die Beschlagnahme der entsprechenden Produktchargen - durch Absonderung und Versiegelung - im Werk X durchgeführt.

Nachdem der VVA am 17. Juni 1999 seitens des BMFL auf 2.000 pg/kg zuzüglich einer 20%-igen Analysetoleranz angehoben wurde, hat die belangte Behörde an diesem Tag sämtliche beschlagnahmten Futtermittel - weil deren Dioxingehalt damit jeweils unter dem nunmehr aktuellen VVA lag - wieder freigegeben."

In rechtlicher Hinsicht führte die belangte Behörde aus, die Beschwerdesachen seien noch nach dem - infolge § 24 Abs. 1 Futtermittelgesetz 1999 bereits außer Kraft getretenen - Futtermittelgesetz 1993 (FMG) zu beurteilen. Nach § 3 Abs. 2 FMG sei das Inverkehrbringen von Futtermitteln dann verboten gewesen, wenn diese bei bestimmungsgemäßer und sachgerechter Verwendung geeignet waren, die Qualität der von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse insbesondere im Hinblick auf ihre Unbedenklichkeit für die menschliche Gesundheit nachteilig zu beeinflussen oder die Gesundheit von Tieren zu schädigen. Gemäß § 27 Abs. 1 leg. cit. hätten Aufsichtsorgane Futtermittel u. a. dann vorläufig zu beschlagnahmen gehabt, wenn der begründete Verdacht bestand, dass sie entgegen § 3 Abs. 2 FMG in Verkehr gebracht wurden. Gemäß § 30 Abs. 1 der Futtermittelverordnung, BGBl. Nr. 273/1994, in der Fassung BGBl. Nr. 79/1999, (FMV) dürfe der Gehalt an unerwünschten Stoffen in Futtermitteln jeweils den in Anlage 4 dieser Verordnung festgesetzten Höchstgehalt nicht überschreiten. Dioxine (Summe von PCDD und PCDF, ausgedrückt in internationalen toxischen Äquivalenten) seien nach der vorgenannten Anlage 4 solcherart unerwünschte Stoffe, wobei deren Höchstgehalt im Futtermittel "Zitrusrester" den Wert von 500 pg I-TEQ/kg (obere Nachweisgrenze) nicht übersteigen dürfe. Dioxin sei weder als verbotener Stoff im Sinne des § 31 Abs. 1 FMV in Verbindung mit deren Anlage 5 noch als generell unerwünschter Stoff, sondern lediglich als ein unerwünschter Stoff, der im besonderen Futtermittelrohstoff Zitrusrester den Höchstwert von 500 pg/kg nicht übersteigen habe dürfen, anzusehen. Entscheidend sei hier somit allein die Frage, ob zum Zeitpunkt des Einschreitens der Aufsichtsorgane die Prognose der belangten Behörde dahin vertretbar gewesen sei, dass die Verwendung anderer Futtermittelrohstoffe (Zitrusrester sei nämlich vorliegendenfalls allseits unstrittig nicht eingesetzt worden) mit einem Dioxingehalt von über 1.000 pg/kg gemäß § 27 Abs. 1 FMG einen begründeten Verdacht dahin bilden konnte, dass entweder im Sinne des § 3 Abs. 2 Z. 1 leg. cit. die Qualität der von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse im Hinblick auf deren Unbedenklichkeit für die menschliche Gesundheit nachteilig beeinflusst oder im Sinne des § 3 Abs. 2 Z. 2 leg. cit. die Gesundheit von Tieren geschädigt wird. Dies sei im Ergebnis zu bejahen. Die (ursprüngliche) Festlegung eines generellen VVA für Dioxin mit 1.000 pg/kg sei von einer fachlich hiezu befähigten und vor allem sachlich hiefür zuständigen Behörde, nämlich dem BMFL (vgl. § 37 Abs. 3 FMG), erfolgt. Das bedeute zwar nicht, dass allein schon der Umstand, dass organisationsintern ein entsprechender Erlass der Oberbehörde vorgelegen sei, das Vorgehen der belangten Behörde auch nach außen hin gegenüber der normunterworfenen Beschwerdeführerin jedenfalls als rechtmäßig erscheinen lasse, weil eine derartige Weisung die einschreitenden Organe grundsätzlich stets nur verwaltungsintern, also v. a. in dienst- und haftungsrechtlicher Hinsicht, zu entlasten vermöge. Objektiv besehen habe es aber zum Zeitpunkt des Einschreitens der belangten Behörde keinen Grund zu zweifeln daran gegeben, dass die Festsetzung des VVA für Dioxin mit 1.000 pg/kg seitens des BMFL auch entsprechend fachlich begründet sei. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil zumindest hinsichtlich des spezifischen Futtermittelrohstoffes Zitrusrester bereits ein verordnungsmäßig festgelegter und insoweit auch nach außen hin allgemein verbindlicher Dioxin-Grenzwert existiert habe (500 pg/kg), von dem einerseits festgestanden sei, dass dessen Überschreitung geeignet ist, die Gesundheit von Menschen und Tieren zu beeinträchtigen, und der andererseits noch dazu deutlich unter jenem nunmehr für sämtliche Futtermittelrohstoffen einzuführenden Höchstgehalt (1.000 pg/kg) gelegen sei. Habe sohin im Ergebnis für alle Futtermittelrohstoffe gleichsam ohnehin eine Verdoppelung dieses spezifischen Grenzwertes bestanden, so hätten nur bei besonderen Begleitumständen - für deren Vorliegen sich im gegenständlichen Verfahren jedoch keinerlei Anhaltspunkte ergeben hätten - Zweifel hinsichtlich der sachlichen Begründetheit dieser Festlegung entstehen können bzw. müssen. Schließlich dürfe nicht übersehen werden, dass im Gefolge des "Belgischen Dioxinskandals" Anfang Juni 1999 in weiten Bevölkerungskreisen bereits eine große Verunsicherung in Bezug auf die Unbedenklichkeit bzw. Genussfähigkeit tierischer Produkte eingetreten gewesen sei. Seitens der zuständigen Behörden sei daher grundsätzlich ein rasches Einschreiten gefordert gewesen. Insbesondere wäre es unter den gegebenen Umständen nicht sachdienlich gewesen, zunächst das Ergebnis langwieriger wissenschaftlicher Versuche (dahin, in welchem Umfang ein bestimmter Dioxingehalt im Tierfutter vom tierischen Organismus aufgenommen werde und dort nach der Verarbeitung bis zur Nahrungsaufnahme durch den Menschen erhalten bleibe) abzuwarten. Die belangte Behörde habe daher auf Grund der gezogenen Stichproben, bei denen ein VVA von über 1.000 pg/kg liegender Dioxinwert festgestellt worden sei, vertretbar davon ausgehen können, dass der begründete Verdacht vorliege, dass die Beschwerdeführerin Futtermittel, die geeignet seien, die Qualität der von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse insbesondere im Hinblick auf ihre Unbedenklichkeit für die menschliche Gesundheit nachteilig zu beeinflussen bzw. die Gesundheit von Tieren zu schädigen, durch Lagern in ihrem Produktionsbetrieb in Marchtrenk in Verkehr bringe. Der Beschwerdeführerin sei zuzugestehen, dass dieses Ergebnis - wie überall dort, wo die Verwaltung zum Schutz hochwertiger Rechtsgüter rasch eingreifen müsse, aber eine dieses Handeln explizit deckende Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 18 Abs. 1 B-VG fehle - auf den ersten Blick als rechtsstaatlich bedenklich erscheinen möge. Die belangte Behörde hätte die Beschlagnahme daher im gegenständlichen Fall nicht auf § 39 VStG stützen dürfen, weil nach dieser Norm der Verdacht einer Verwaltungsübertretung gegeben sein müsste. Entsprechend Art. 7 Abs. 1 MRK und Art. 18 Abs. 1 B-VG sehe § 39 VStG eine schon ex ante bestehende konkrete gesetzliche Grundlage für den Grundrechtseingriff, wie ihn eine Beschlagnahme verkörpere, vor.

§ 27 Abs. 1 FMG beziehe sich aber nicht auf ein Strafverfahren und könne daher mit Art. 7 Abs. 1 erster Satz MRK nicht in Konflikt geraten. Im Widerstreit zwischen infolge von Gefahrenabwehrmaßnahmen erforderlichen Grundrechtseingriffen einerseits und dem Rechtsstaatsprinzip auf der anderen Seite sei zunächst davon auszugehen, dass für den Gesetzgeber nicht jede mögliche Art der Beeinträchtigung von schutzwürdigen Rechtsgütern der Allgemeinheit schon konkret vorhersehbar sei. Um den allgemeinen Schutz dieser Rechtsgüter von behördlicher Seite möglichst effektiv handhaben zu können, gleichzeitig aber sicherzustellen, dass aus diesem Grund erforderliche Eingriffe in die Rechtssphäre des einzelnen auf das unumgängliche Mindestmaß beschränkt bleiben, müsse § 27 Abs. 1 FMG - um von der Unbedenklichkeit seiner weit gefassten Formulierung im Hinblick auf Art. 18 Abs. 1 B-VG ausgehen zu können -verfassungskonform dahin interpretiert werden, dass dementsprechende behördliche Eingriffsakte unter dem Aspekt des Art. 2 StGG stets am Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu messen seien. Im Verhältnis zum angestrebten, zweifelsfrei im öffentlichen Interesse gelegenen Ziel - Schutz der Menschen und Tiere vor Dioxin-Kontamination - erweise sich der gegenständliche Eingriff in der Form, in der dieser konkret durchgeführt worden sei, gleichermaßen als zweckmäßig und möglichst Maß haltend. Die beanstandeten Futtermittel seien zwar auf der Verpackung entsprechend gekennzeichnet und versiegelt worden, jedoch gemäß § 27 Abs. 5 FMG unverändert im Betrieb der Beschwerdeführerin verblieben. Unmittelbar nach dem Bekanntwerden der Hinaufsetzung des VVA für Dioxin auf 2.000 pg/kg durch den BMFL habe die belangte Behörde die Futtermittel wieder freigegeben, sodass diese der Beschwerdeführerin im Ergebnis höchstens für einen Zeitraum von einem Tag nicht zur Disposition gestanden seien.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde. Die Beschwerdeführerin erachtet sich durch den angefochtenen Bescheid dadurch verletzt, "dass vorläufige Beschlagnahmen vorgenommen wurden, ohne dass dafür die Voraussetzungen gemäß § 39 Abs. 2 VStG und § 27 Abs. 2 FMG 1993 vorlagen". Sie macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend. Bei dem für Zitrusrester festgelegten Grenzwert für Dioxin von 550 pg/kg handle es sich nur um einen "errechneten Wert", dem keine wissenschaftlichen Erkenntnisse zu Grunde lägen. Es seien keine weiterführenden Untersuchungen vorgenommen worden, die belegten, dass die Überschreitung dieses Grenzwertes geeignet sei, die Gesundheit von Menschen und Tieren zu beeinflussen. Es sei vielmehr umstritten, welcher Dioxin-Inhaltsgehalt nachteilige Folgen für die von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse im Sinne des § 3 Abs. 2 FMG haben könnte. Bei den beschlagnahmten Futtermitteln handle es sich nicht um Futtermittelrohstoffe, sondern um Mischfuttermittel, für welche weder in der Europäischen Union noch in Österreich wissenschaftlich fundierte Studien bzw. Untersuchungen vorlägen, von denen ausgegangen werden könne, dass eine Überschreitung eines spezifischen Grenzwertes geeignet sei, die Gesundheit von Menschen und Tieren zu beeinträchtigen. Eine Verdoppelung eines "errechneten Grenzwertes" könne in keinem Fall den intern festgesetzten VVA von 1.000 pg/kg sachlich begründen. Dass es bei der Festlegung des VVA an jeglicher wissenschaftlicher Grundlage mangle und es sich um "errechnete Werte" handle, ergebe sich darüber hinaus aus der Tatsache, dass der VVA einen Tag später auf 2.000 pg/kg, also um 100%, erhöht worden sei. Darüber hinaus sei die Begründung der belangten Behörde, infolge des "belgischen Dioxinskandals" Anfang Juni 1999 habe große Verunsicherung geherrscht und wäre seitens der zuständigen Behörde grundsätzlich ein rasches Einschreiten gefordert gewesen, unrichtig. In Österreich seien bei Mischfuttermitteln der hier vorliegenden Art Dioxinwerte von max. 5900 pg/kg festgestellt worden, im Rahmen des "belgischen Dioxinskandals" seien hingegen Dioxinwerte von 738.000 pg/kg nachgewiesen worden. In diesem Zusammenhang habe auch das BMFL nicht davon ausgehen können, dass ein rasches Einschreiten gefordert sei. Sowohl die vorläufige Beschlagnahme gemäß § 27 FMG als auch der Verfall gemäß § 32 leg. cit. stellten eine verwaltungsstrafrechtliche Maßnahme dar und stünden in einem engen - auch logischen - Zusammenhang. Entgegen der von der belangten Behörde vertretenen Rechtsansicht handle es sich daher bei der hier zu beurteilenden vorläufigen Beschlagnahme um eine Strafbestimmung, auf welche die Verfahrensgarantien des Art. 7 Abs. 1 erster Satz EMRK Anwendung zu finden hätten. § 27 Abs. 5 erster Satz FMG normiere ausdrücklich, dass bei einer (vorläufigen) Beschlagnahme Gegenstände im Betrieb zu belassen seien. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit, hier also, ob das Vorgehen der Aufsichtsorgane im Verhältnis zum angestrebten Ziel gestanden sei, könne daher nicht auf Grund der Tatsache beurteilt werden, dass die vorläufig beschlagnahmten Gegenstände im Betrieb der Beschwerdeführerin belassen worden seien. Grundsätzlich sei von der eingreifenden Behörde ex ante und somit im Vorhinein zu prüfen, ob ein bevorstehender Eingriff in die Rechtssphäre des einzelnen auf das unumgängliche Mindestmaß beschränkt und im Verhältnis zum angestrebten Ziel verhältnismäßig sei. Die Begründung im angefochtenen Bescheid, die vorläufige Beschlagnahme habe nur einen Tag gedauert und sei daher nicht unverhältnismäßig gewesen, erweise sich daher als rechtsirrig.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 67a Abs. 1 Z. 2 AVG entscheiden die unabhängigen Verwaltungssenate über Beschwerden von Personen, die behaupten, durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt in ihren Rechten verletzt zu sein, ausgenommen in Finanzstrafsachen des Bundes.

Nach § 67c Abs. 4 leg. cit. ist der angefochtene Verwaltungsakt für rechtswidrig zu erklären, wenn die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder als unbegründet abzuweisen ist.

Die Beschwerdeführerin erachtet sich durch den angefochtenen Bescheid deshalb verletzt, weil die belangte Behörde die gemäß § 27 Abs. 1 des Futtermittelgesetzes 1993 - FMG 1993, BGBl. Nr. 905/1993, angeordneten vorläufigen Beschlagnahmen nicht für rechtswidrig erklärt hat.

Das FMG 1993, BGBl. Nr. 905/1993, in der Fassung der Kundmachung BGBl. Nr. 917/1993, ist zufolge § 24 Abs. 1 Futtermittelgesetz 1999, BGBl. I Nr. 139/1999, erst am 24. Juli 1999 außer Kraft getreten, weshalb die belangte Behörde die Rechtmäßigkeit der in Beschwerde gezogenen Maßnahmen der Aufsichtsorgane der Bundesanstalt für Agrarbiologie in Linz vom

16. und 17. Juni 1999 zutreffend an Hand des FMG 1993 überprüft hat.

Gemäß § 24 Abs. 1 Z. 1 lit. b FMG 1993 obliegt die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes und darauf beruhender Verwaltungsakte in Bezug auf das Inverkehrbringen von Futtermitteln, Vormischungen und Zusatzstoffen in den Bundesländer Oberösterreich, Salzburg, Kärnten, Tirol und Vorarlberg der Bundesanstalt für Agrarbiologie in Linz. Gemäß Abs. 2 dieser Gesetzesstelle hat sich die Bundesanstalt bei ihrer Überwachungstätigkeit nach Abs. 1 fachlich befähigter Personen als Aufsichtsorgane zu bedienen.

Das im FMG 1993 noch als Bundesanstalt für Agrarbiologie bezeichnete Bundesamt für Agrarbiologie gründet seine Existenz und seinen Wirkungsbereich auf das Bundesgesetz über die Bundesämter für Landwirtschaft und die landwirtschaftlichen Bundesanstalten, BGBl. Nr. 515/1994 (siehe insbes. § 1 Z. 2 und § 14 dieses Gesetzes) und ist im Sinne dieses Gesetzes Bundesamt für Landwirtschaft. Gemäß § 3 Abs. 1 dieses Gesetzes unterstehen die Bundesämter für Landwirtschaft und die landwirtschaftlichen Bundesanstalten dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (nunmehr: Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft). Gemäß Abs. 3 dieses Paragraphen (in der Fassung BGBl. Nr. 298/95) sind die Bundesämter für Landwirtschaft, sofern ihnen durch andere Gesetze hoheitliche Aufgaben zugewiesen sind, Behörden.

Gemäß § 27 Abs. 1 FMG 1993 haben die Aufsichtsorgane Futtermittel, Zusatzstoffe und Vormischungen, einschließlich ihrer Verpackungen und Behältnisse vorläufig zu beschlagnahmen, wenn der begründete Verdacht besteht, dass sie entgegen § 3 Abs. 2 und 3 Z. 1 bis 4 oder entgegen § 6 Abs. 1 in Verkehr gebracht werden.

Gemäß Abs. 2 dieser Gesetzesstelle ist die vorläufige Beschlagnahme unverzüglich der Bezirksverwaltungsbehörde anzuzeigen. Diese hat binnen zwei Wochen nach Einlangen der Anzeige die Beschlagnahme mit Bescheid anzuordnen; andernfalls tritt die vorläufige Beschlagnahme außer Kraft.

Gemäß Abs. 3 dieses Paragraphen steht das Verfügungsrecht über die vorläufig beschlagnahmten Gegenstände zunächst dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft zu. Ab Erlassung eines Beschlagnahmebescheides steht das Verfügungsrecht der Bezirksverwaltungsbehörde zu, die den Bescheid erlassen hat.

Über die vorläufige Beschlagnahme hat das Aufsichtsorgan und über die Beschlagnahme die Bezirksverwaltungsbehörde dem bisher Verfügungsberechtigten eine Bescheinigung auszuhändigen, in welcher der Ort der Lagerung sowie die Art und die Menge der beschlagnahmten Gegenstände anzugeben sind (Abs. 4).

Gemäß Abs. 5 sind die vorläufig beschlagnahmten oder die beschlagnahmten Gegenstände im Betrieb zu belassen. Dies gilt nicht, wenn die sachgerechte Aufbewahrung nicht gewährleistet oder wenn bei Belassung der Gegenstände ein Missbrauch zu befürchten ist.

Nach § 1 Abs. 1 FMG 1993 sind Futtermittel pflanzliche oder tierische Erzeugnisse im natürlichen Zustand, frisch oder haltbar gemacht, und die Erzeugnisse ihrer industriellen Verarbeitung sowie organische und anorganische Stoffe, einzeln ("Einzelfuttermittel") oder in Mischungen ("Mischfuttermittel"), mit oder ohne Zusatzstoffe, die zur Tierernährung durch Fütterung bestimmt sind.

Gemäß § 1 Abs. 6 FMG 1993 ist unter "Inverkehrbringen" das Vorrätighalten zum Verkauf, das Feilhalten, das Verkaufen und jedes sonstige Überlassen im geschäftlichen Verkehr zu verstehen.

§ 3 FMG 1993 ist mit "Verbote" überschrieben und enthält folgende hier maßgebliche Bestimmungen:

Gemäß Abs. 2 ist es verboten, Futtermittel in Verkehr zu bringen oder an Nutztiere zu verfüttern, die bei bestimmungsgemäßer und sachgerechter Verwendung geeignet sind,

1. die Qualität der von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse, insbesondere im Hinblick auf ihre Unbedenklichkeit für die menschliche Gesundheit, nachteilig zu beeinflussen oder

2. die Gesundheit von Tieren zu schädigen.

Gemäß Abs. 3 ist es jedenfalls verboten, Futtermittel zu behandeln, in Verkehr zu bringen oder an Nutztiere zu verfüttern, die

1. 1. nicht zugelassene Zusatzstoffe,
2. 2. den Zulassungsbedingungen nicht entsprechende Zusatzstoffe oder

   3. unerwünschte Stoffe in einem die Höchstwerte gemäß einer Verordnung nach § 4 übersteigenden Ausmaß enthalten oder sonst den Bestimmungen einer solchen Verordnung nicht entsprechen, oder

   4. mit verbotenen Stoffen oder Gegenständen, nach einem verbotenen oder nicht nach dem vorgeschriebenen Verfahren hergestellt oder behandelt wurden.

   Gemäß dem mit "Zusatzstoffe und Vormischungen" überschriebenen § 6 Z. 1 FMG 1993 ist es verboten

   Zusatzstoffe, die nicht zugelassen sind, in Verkehr zu bringen.

   Der im Beschwerdefall in Futtermitteln der Beschwerdeführerin vorgefundene und als Grund für die vorläufige Beschlagnahme herangezogene Stoff "Dioxin" ist nach der hier maßgeblichen Futtermittelverordnung 1994, Stammfassung BGBl. Nr.275/1994, weder als unerwünschter noch verbotener Stoff angeführt; erst mit BGBl. II Nr. 307/1998 wurde die Futtermittelverordnung 1994 in Anlage 4 "Unerwünschte Stoffe" die Zeile eingefügt: "Dioxine (Summe von PCDD und PCDF, ausgedruckt in internationalen toxischen Äquivalenten)". In der dazugehörigen Spalte 2 Futtermittel wurde das Wort "Zitrusrester" und in Spalte 3 Höchstgehalt in mg je kg der Ausdruck "500 pg I-TEG/kg (obere Nachweisgrenze) 2)" eingefügt.

   Die belangte Behörde hat auf Grund des festgestellten Sachverhaltes angenommen, die Aufsichtsorgane hätten sich bei der Vornahme der vorläufigen Beschlagnahme auf die Verbote gemäß § 3 Abs. 2 FMG 1993 gestützt. Dieser Annahme ist die Beschwerdeführerin nicht entgegengetreten. Auch die rechtliche Beurteilung der belangten Behörde, die beschlagnahmten Futtermittel seien solche gemäß § 1 Abs. 1 FMG 1993 und im Sinne des § 1 Abs. 6 FMG 1993 in Verkehr gebracht gewesen, wird in der Beschwerde nicht als rechtsirrig bekämpft.

   Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist demnach unter dem Gesichtspunkt zu prüfen, ob die belangte Behörde zutreffend davon ausgegangen ist, dass die Aufsichtsorgane die vorläufige Beschlagnahme der in Verkehr gebrachten Futtermittel der Beschwerdeführerin deshalb vornehmen durfte, weil sie bei bestimmungsgemäßer Verwendung geeignet waren, die Qualität der von Nutztieren gewonnenen Erzeugnisse, insbesondere im Hinblick auf ihre Unbedenklichkeit für die menschliche Gesundheit, nachteilig zu beeinflussen oder die Gesundheit von Tieren zu schädigen.

   Zunächst ist der Beschwerdeführerin entgegenzuhalten, dass die vorläufige Beschlagnahme gemäß § 27 Abs. 1 FMG 1993 zum Schutz vor möglichen Gefahren sicherstellen soll, dass Futtermittel, Zusatzstoffe und Vormischungen, die eine Gefährdung der Gesundheit von Menschen oder Tieren darstellen, nicht in Verkehr gebracht bzw. nicht verfüttert werden (siehe hiezu die Regierungsvorlage, 1100 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XVIII. GP, Seite 26), demnach eine reine Sicherungsmaßnahme ist und keine Strafe darstellt (vgl. hiezu die ausführliche Begründung im hg. Beschluss vom 15. Juli 1999, Zl. 99/07/0083, zur insoweit vergleichbaren Regelung des Saatgutgesetzes 1997, BGBl. Nr. 72/1997). Während derjenige, der Futtermittel in Verkehr bringt, für Gesundheitsschäden bei Tieren oder für eine Qualitätsbeeinträchtigung tierischer Erzeugnisse durch gesundheitsgefährdende Stoffe nur dann verantwortlich gemacht werden kann, wenn nachweislich das fragliche Futtermittel geeignet ist, bei bestimmungsgemäßer und sachgerechter Verfütterung die schädlichen Wirkungen, wie sie im § 3 Abs. 2 FMG 1993 näher umschrieben sind, auszulösen (siehe hiezu wiederum die Regierungsvorlage Seite 19), reicht für die auf § 3 Abs. 2 FMG 1993 gestützte vorläufige Beschlagnahme nach § 27 Abs. 1 leg. cit. der begründete Verdacht dieser Eignung des Futtermittels aus. Die vorläufige Beschlagnahme soll einen Zustand vorübergehend ordnen, der endgültig erst auf Grund des in der Regel einen längeren Zeitraum beanspruchenden förmlichen Verfahrens geregelt wird, um dadurch die Nachteile und Gefahren ("Gefahrenrelevanz") - insbesondere für das gemeine Wohl (hier: Gesundheitsschädigung von Tieren oder Gesundheitsgefährdung von Menschen) - abzuwehren oder zu verhindern (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom 19. Oktober 1990, Zl. 90/09/0112, m.w.N.), weshalb noch nicht diese gefahrengeneigte Eignung von der Behörde nachgewiesen werden muss, sondern hinreichende Gründe für den Verdacht einer solchen Eignung vorliegen müssen. Solange die Bezirksverwaltungsbehörde in der Folge die Beschlagnahme nicht durch Bescheid gemäß § 27 Abs. 2 FMG 1993 angeordnet hat und das durch die vorläufige Beschlagnahme eingeschränkte Verfügungsrecht über die beschlagnahmten Gegenstände nicht wieder dem bisher Verfügungsberechtigten eingeräumt wird, liegt eine die gesamte Dauer der Beschlagnahme umfassende Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt vor (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom 30. Jänner 1991, Zl. 89/01/0442).

   Der Verwaltungsgerichtshof hält es für zulässig, dass auf Grund der durch fachkundige Erkenntnisse begründet nachgewiesenen Gefahr einer Gesundheitsschädigung durch einen in Futtermitteln verwendeten Stoff ein "vorläufiger Vorsorge-Aktionswert" (VVA), also eine bestimmte Menge des als gefährlich erkannten Stoffes im Futtermittel, festgelegt wird, ab welchem nach dem vorläufigen Wissensstand davon ausgegangen werden kann, dass der Verdacht der Eignung einer Gesundheitsschädigung oder Qualitätsbeeinträchtigung im Sinne des § 3 Abs. 2 FMG 1993 anzunehmen und damit eine vorläufige Beschlagnahme gemäß § 27 Abs. 1 leg. cit. gerechtfertigt ist. Dies hat - wie bei dem im Beschwerdefall verwendeten Stoff Dioxin - insbesondere dann zu gelten, wenn zwar die grundsätzliche Eignung einer Gesundheitsgefährdung feststeht, gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse bezüglich der Auswirkungen dieses Stoffes bei Verwendung in dem betroffenen Futtermittel jedoch fehlen.

   Für die Parteien und den Verwaltungsgerichtshof muss aber nachvollziehbar sein, warum ein einer vorläufigen Beschlagnahme zu Grunde gelegter - in einer bestimmten Höchstmenge im Verhältnis zu einem kg des betroffenen Futtermittels angegebener - Vorsorgewert gewählt worden ist. Im angefochtenen Bescheid fehlen nun ausreichende Feststellungen und Begründungsdarlegungen darüber, warum die Aufsichtsorgane bei der Vornahme der vorläufigen Beschlagnahme der Futtermittel der Beschwerdeführerin von einem VVA von 1.000 pg/kg ausgegangen sind, die Behörde jedoch bereits einen Tag später die vorläufige Beschlagnahme deshalb aufgehoben hat, weil erst bei einem VVA von 2.000 pg/kg unter Berücksichtigung einer 20%-igen Analysetoleranz der begründete Verdacht im Sinne des § 27 Abs.1 FMG 1993 bestehen soll. Die Aufsichtsorgane haben auf Grund einer entsprechenden Weisung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft die vorläufige Beschlagnahme durchgeführt. Ob der jeweilige, vom Bundesminister festgelegte VVA begründet war, berührt demnach unmittelbar die Rechtmäßigkeit des hier zu beurteilenden Verhaltens der Aufsichtsorgane des Bundesamtes für Agrarbiologie. Es ist daher vom jeweiligen Wissensstand des Bundesministers zur Gefahrenrelevanz des angenommenen Höchstgehaltes von Dioxin in den beschlagnahmten Futtermitteln auszugehen und zu klären, warum am Tag der Beschlagnahme der Futtermittel schon ein begründeter Verdacht der Eignung einer Gesundheitsgefährdung bei 1.000 pg/kg als gegeben angesehen werden musste, einen Tag später jedoch die doppelte Menge an Dioxin in den Futtermitteln die Annahme eines solchen Verdachtes nicht mehr gerechtfertigt hat. Besonders auffallend ist in diesem Zusammenhang, dass die vorläufige Beschlagnahme vom 17. Juni 1999 an dem Tag erfolgte, an welchem die am 16. Juni 1999 beschlagnahmten Futtermittel bereits wieder freigegeben worden sind. Die belangte Behörde hat im angefochtenen Bescheid nur festgestellt, dass nach "Bekanntwerden der Hinaufsetzung des VVA für Dioxin" die Futtermittel wieder freigegeben worden sind, warum aber eine Beschlagnahme am Tag davor durch einen niedrigeren VVA gerechtfertigt war, wird im angefochtenen Bescheid nicht schlüssig nachgewiesen. Mit den Begründungsdarlegungen, für die Aufsichtsorgane bzw. das Bundesamt für Agrarbiologie habe zum Zeitpunkt des Einschreitens kein Grund zu zweifeln bestanden, dass die Festsetzung des VVA für Dioxin seitens des BMFL entsprechend fachlich begründet sei, verkennt die belangte Behörde, dass die Beschlagnahme auf Grund einer generellen Weisung des Ministers durch den ihm unterstellten Organwalter erfolgt ist. Der maßgebliche Vorsorgewert wurde nicht vom Organwalter festgelegt oder überprüft.

   Der Sachverhalt bedarf daher zur Prüfung der Rechtsfrage, ob im Zeitpunkt der Beschlagnahme der begründete Verdacht bestanden hat, dass die Beschwerdeführerin entgegen § 3 Abs. 2 FMG 1993 die betroffenen Futtermittel in Verkehr gebracht hat, einer Ergänzung. Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b VwGG aufzuheben.

   Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994.

   Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung konnte gemäß § 39 Abs. 2 Z. 3 VwGG Abstand genommen werden.

   Wien, am 23. November 2000