VwGH 2011/07/0191

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Begründung

I.

In ihrer gemäß § 67a Abs. 1 Z 2 AVG erhobenen, bei der belangten Behörde am 8. März 2011 eingelangten Maßnahmenbeschwerde beantragte die mitbeteiligte Partei (im Folgenden: MP) die Feststellung, dass sie durch die vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft am 24. Jänner 2011 an Zulieferer ergangene Aufforderung, wonach diese Zulieferer die Belieferung des Betriebes der MP unverzüglich zu unterlassen hätten, in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter, Unverletzlichkeit des Eigentums, Gleichheit vor dem Gesetz und Erwerbsausübung sowie im Recht auf Durchführung eines ordentlichen Verfahrens, insbesondere im Recht auf Parteiengehör, verletzt worden sei. Dazu brachte sie (u.a.) vor, dass sie Elektroaltgeräte behandle und von Sammel- und Verwertungssystemen beliefert werde, wobei sie stets alle Bestimmungen der Abfallbehandlungspflichtenverordnung eingehalten habe. Dennoch habe das genannte Bundesministerium die Sammelsysteme, die die MP belieferten, darüber informiert, dass diese die Bestimmungen der Abfallbehandlungspflichtenverordnung nicht einhalte, und die Systeme aufgefordert, eine Anlieferung zur Betriebsanlage der MP einzustellen, wobei für den Fall einer weiteren Belieferung die Einleitung eines Verwaltungsstrafverfahrens in Aussicht gestellt worden sei. Nunmehr sei seitens des Bundesministeriums neuerlich rechtswidrig Zwang auf die Systeme ausgeübt worden, indem diese am 24. Jänner 2011 im Rahmen einer Besprechung vom zuständigen Mitarbeiter des Bundesministeriums, Dr. K., neuerlich aufgefordert worden seien, die Belieferung der MP unverzüglich einzustellen. Die Systeme seien diesem Zwang sofort nachgekommen und hätten die Belieferung der MP eingestellt. Offensichtlich fühle sich das Bundesministerium ohne jegliche diesbezügliche Kompetenz und ohne jegliche rechtsstaatliche Basis dazu berufen, ohne Durchführung eines entsprechenden rechtsstaatlichen Verfahrens festzustellen, ob die Abfallbehandlungspflichtenverordnung durch die MP eingehalten werde. Dies stelle offensichtlich behördliche Willkür und Zwang zum Nachteil der MP dar. Zum Beweis für die genannte Aufforderung vom 24. Jänner 2011 beantragte die MP u.a. die Vernehmung des DI M., p.A. der E. GmbH, als Zeugen.

Die von der belangten Behörde zur Stellungnahme aufgeforderte beschwerdeführende Partei brachte mit Schreiben vom 18. April 2011 (u.a.) vor, dass gegen die E. GmbH ein verfahrensfreier Verwaltungsakt im Sinn des Art. 129a Abs. 1 Z 2 B-VG nicht gesetzt worden sei, weil die gegenüber dem Betreiber eines Sammel- und Verwertungssystems ausgesprochene Untersagung der Belieferung der MP - bei Nichtbefolgung - nicht zwangsweise durch physische Gewalt realisiert werden könnte. Adressaten der in § 31 Abfallwirtschaftsgesetz 2002 - AWG 2002 angeführten Maßnahmen seien genehmigte Sammel- und Verwertungssysteme, nicht jedoch die in weiterer Folge belieferten Verwertungsbetriebe. Ein Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehlsgewalt gegenüber der MP liege auch deshalb nicht vor, weil das Bundesministerium mit der Aufforderung vom 24. Jänner 2011 an die Sammel- und Verwertungssysteme, den Betrieb der MP nicht mehr zu beliefern, dieser gegenüber keinen Akt gesetzt habe. Die MP sei weder Adressatin dieser Maßnahme noch davon unmittelbar betroffen. Die Maßnahmenbeschwerde sei daher als unzulässig zurückzuweisen, in eventu abzuweisen.

Nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 9. Juni 2011 traf die belangte Behörde mit dem nunmehr in Beschwerde gezogenen Bescheid vom 24. Juni 2011 den folgenden Ausspruch:

"Gemäß § 67c Abs. 3 AVG wird der bekämpfte Zwangsakt, der Entzug der Genehmigung (der Belieferung des Betriebes der (MP) im Rahmen der Abfallbehandlungspflichten-Verordnung) durch mündliche Verfügung vom 24.1.2011 des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft, für rechtswidrig erklärt.

Gemäß § 79a Abs. 1 und 4 AVG sind der (MP) aufgrund der UVS-Aufwandersatzverordnung BGBl. II Nr. 456/2008 für Schriftsatz- und Verhandlungsaufwand 1659,60 Euro zuzusprechen, zahlbar binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution durch die belangte Behörde."

Dazu stellt die belangte Behörde u.a. fest, der in der Verhandlung am 9. Juni 2011 vernommene Zeuge DI M. habe angegeben, er sei von Dr. K. am 24. Jänner 2011 angesprochen worden, die E. GmbH habe die Belieferung der MP einzustellen. In weiterer Folge vertrat die belangte Behörde die Ansicht, dass mit mündlicher Verfügung des genannten Bundesministeriums vom 24. Jänner 2011 auf Basis des § 31 Abs. 2 Z 5 AWG 2002 der Entzug der Genehmigung zur Belieferung der MP faktisch und mit unmittelbarer Rechtswirkung verfügt worden sei. Diese Anordnung sei in Form unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt ergangen. Ein Verwaltungsakt sei von der Behörde offenkundig nicht geführt worden. Unzweifelhaft sei durch deren mündliche Weisung vom 24. Jänner 2011 die weitere Belieferung der MP unterbrochen worden und somit - in Ermangelung der Abführung eines ordnungsgemäßen Verfahrens - ein Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt gesetzt worden, der unmittelbar vom Weisungsempfänger zu Lasten der MP umgesetzt worden sei und die unmittelbare Befolgung verlangt habe. Das Vorbringen der Behörde, die Äußerung sei als informelle Anordnung im Rahmen der Aufsichtspflicht gemäß § 31 AWG 2002 zu verstehen gewesen, sei rechtlich unhaltbar. Diese Gesetzesbestimmung ordne hoheitliche Befugnisse an, die jedenfalls der Bescheidform bedürften. Wenn ein derartiger Akt ohne bescheidmäßige Grundlage, somit faktisch, gesetzt werde, sei er nach § 67a Abs. 1 Z 2 AVG iVm § 67c leg. cit. als Ausübung unmittelbaren verwaltungsbehördlichen Zwanges zu qualifizieren. Ein derartiger grober Verfahrensverstoß sei mit Willkür gleichzusetzen. Vor diesem Hintergrund sei die Legitimation der MP zur Erhebung der Maßnahmenbeschwerde zu bejahen. Der bekämpfte Verwaltungsakt sei daher für rechtswidrig zu erklären gewesen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde mit dem Begehren, ihn wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, in eventu wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.

Auch die MP hat eine Gegenschrift erstattet und die Abweisung der Beschwerde erstattet.

II.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Beschwerde bringt vor, dass die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid nicht der beschwerdeführenden Partei (dem Bundesminister), sondern dessen Hilfsapparat (dem Bundesministerium) zugestellt und dieses dem Verfahren beigezogen habe. Die beschwerdeführende Partei sei auch in ihrem subjektiven Recht auf Unterbleiben einer Verpflichtung zum Kostenersatz gemäß § 79a AVG verletzt, weil die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid "die belangte Behörde" zum Kostenersatz verpflichtet habe, der keine Rechtsfähigkeit zukomme. Ferner liege keine Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt vor, weil ein dadurch bewirkter Eingriff nur vorliege, wenn physischer Zwang ausgeübt werde oder dem Befehlsadressaten eine bei Nichtbefolgung eines Befehls unverzüglich einsetzende physische Sanktion - so etwa eine Festnahme oder Vorführung - drohe. Die beschwerdeführende Partei habe durch ihren Organwalter Dr. K. am 24. Jänner 2011, gestützt auf § 31 AWG 2002, im Rahmen einer Besprechung gegenüber dem Geschäftsführer der E. GmbH, DI M., - und nicht gegenüber einem Repräsentanten der MP - die mündliche Anordnung ausgesprochen, künftig eine Belieferung der MP mit Kühlgeräten nicht mehr durchzuführen, weil seitens der MP der Nachweis der Einhaltung der Abfallbehandlungspflichtenverordnung nicht erbracht worden sei. Die E. GmbH habe dieser mündlichen Anordnung insofern "freiwillig" entsprochen, als sie bei Nichtbefolgung lediglich eine Sanktion nach dem AWG 2002 (z.B. Vorschreibung diverser Auflagen, in weiterer Folge allenfalls Androhung des Entzuges oder der Einschränkung der Genehmigung nach § 31 Abs. 2 Z 4 leg. cit.), nicht jedoch die Ausübung physischen Zwanges (z.B. Festnahme des Geschäftsführers) zu befürchten gehabt hätte, sodass es der E. GmbH insofern freigestanden sei, der Anordnung nachzukommen. Völlig verfehlt sei auch die von der belangten Behörde getroffene Subsumtion der bekämpften behördlichen Maßnahme unter § 31 Abs. 2 Z 5 AWG 2002, handle es sich doch nicht um einen "Entzug der Genehmigung" im Sinn dieser Gesetzesbestimmung. Darüber hinaus sei der angefochtene Verwaltungsakt nicht gegenüber der MP, sondern gegenüber dem Geschäftsführer der E. GmbH gesetzt worden und die MP nicht Adressatin dieser Maßnahme. Die belangte Behörde habe daher zu Unrecht eine Sachentscheidung getroffen, und die Maßnahmenbeschwerde wäre mangels Legitimation der MP als unzulässig zurückzuweisen gewesen.

Dieses Vorbringen führt die Beschwerde zum Erfolg.

Die Legitimation der beschwerdeführenden Partei zur Erhebung einer Amtsbeschwerde gründet sich auf § 87b Abs. 1 AWG 2002. Auf Grund dieser Bestimmung ist sie befugt, ganz allgemein die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides geltend zu machen, ohne inhaltlich bei der Beschwerdeführung eingeschränkt zu sein (vgl. in diesem Zusammenhang etwa das zur Beschwerdelegitimation des Landeshauptmannes gemäß § 87b leg. cit. ergangene hg. Erkenntnis vom 20. März 2013, Zl. 2012/07/0050).

Gemäß § 2 Abs. 8 Z 5 AWG 2002 ist ein "Sammel- und Verwertungssystem" eine Rechtsperson, welche die Verpflichtungen einer Verordnung gemäß § 14 Abs. 1 leg. cit. und nach Maßgabe dieser Verordnung die Verpflichtungen gemäß § 13a leg. cit. betreffend die Sammlung und Behandlung von bestimmten Produkten oder Abfällen und die diesbezügliche Nachweisführung rechtswirksam übernehmen kann.

Gemäß § 29 Abs. 1 leg. cit. bedürfen die Einrichtung, der Betrieb und die wesentliche Änderung von Sammel- und Verwertungssystemen nach Maßgabe einer Verordnung gemäß § 36 leg. cit. einer Genehmigung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft.

§ 29a und § 31 AWG 2002 lauten:

"Pflichten im Zusammenhang mit der Beendigung eines Sammel- und Verwertungssystems

§ 29a. Sammel- und Verwertungssysteme haben die innerhalb des genehmigten Betriebszeitraums und während des gemäß § 29 Abs. 7 zweiter Satz genannten Betriebszeitraums übernommenen Verpflichtungen auch nach Ablauf dieser Zeiträume selbst oder durch einen beauftragten Dritten zu erfüllen. Dies umfasst

1. die Verpflichtung, die während der im ersten Satz genannten Zeiträume eines Sammel- und Verwertungssystems in die Sammeleinrichtungen eingebrachten Abfälle abzutransportieren und entsprechend zu behandeln,

2. Sammel- und Behandlungspflichten, die sich aus Untererfüllungen der Verpflichtungen nach Maßgabe einer Verordnung gemäß § 14 Abs. 1 während der im ersten Satz genannten Zeiträume ergeben, und

3. Meldepflichten des Sammel- und Verwertungssystems, die sich auf die im ersten Satz genannten Zeiträume beziehen."

"Aufsicht

§ 31. (1) Genehmigte Sammel- und Verwertungssysteme unterliegen der Aufsicht des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Die Aufsicht bezieht sich auf die Erfüllung der Verpflichtungen von Sammel- und Verwertungssystemen entsprechend den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes und der auf Grund dieses Bundesgesetzes erlassenen Verordnungen und Bescheide.

(2) Folgende Maßnahmen stehen zur Verfügung:

1. die Abgabe von Empfehlungen, mit denen Betreibern von Sammel- und Verwertungssystemen Maßnahmen zur Behebung von Mängeln und zur Verbesserung der Erfüllung der Verpflichtungen des Sammel- und Verwertungssystems in formloser Weise nahe gelegt werden;

2. die Erteilung von Aufträgen, mit denen Maßnahmen im Sinne der Z 1 verbindlich vorgeschrieben werden, die innerhalb angemessener Frist zu setzen und dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft nachzuweisen sind;

3. eine angemessene Erhöhung der Erfassungsquote, wenn ein haushaltsnahes Sammel- und Verwertungssystem keine ausreichenden Maßnahmen gesetzt hat, um eine möglichst hohe Teilnahmequote zu erreichen;

4. die Androhung des Entzuges oder der Einschränkung der Genehmigung;

5. der Entzug oder die Einschränkung der Genehmigung, wenn

a) der Betreiber die übernommenen Leistungen in wesentlichen Teilen nicht erfüllt und mit einer Abhilfe in angemessener Frist nicht zu rechnen ist,

b) der Betreiber die sonstigen Voraussetzungen für die Genehmigung nicht mehr erfüllt oder

c) der Betreiber des Sammel- und Verwertungssystems die Geschäftstätigkeit nicht binnen drei Monaten nach Erteilung der Genehmigung aufnimmt."

Auf Grund des insoweit von den übrigen Parteien des Beschwerdeverfahrens nicht in Abrede gestellten Vorbringens der beschwerdeführenden Partei ist davon auszugehen, dass es sich bei der E. GmbH um ein "Sammel- und Verwertungssystem" im Sinn des AWG 2002 und bei der MP um einen von dieser beauftragten Dritten im Sinn des § 29a leg. cit. handelt, der von der E. GmbH mit Elektroaltgeräten beliefert wurde. Da die beschwerdeführende Partei wiederholt beanstandet hatte, dass die MP Verpflichtungen auf Grund der Abfallbehandlungspflichtenverordnung (BGBl. II Nr. 459/2004) nicht entsprochen habe, ordnete sie durch ihren Organwalter Dr. K. gegenüber dem Geschäftsführer der E. GmbH, DI M., am 24. Jänner 2011 im Rahmen einer Besprechung an, dass künftig eine Belieferung der MP mit Kühlgeräten nicht mehr durchzuführen sei, weil von dieser der Nachweis der Einhaltung der genannten Verordnung nicht erbracht worden sei.

Nach den im angefochtenen Bescheid getroffenen, insoweit unbestrittenen Feststellungen wurde auf Grund dieser mündlichen Anordnung die weitere Belieferung der MP mit Elektroaltgeräten unterbrochen.

Nach ständiger hg. Judikatur liegt ein Eingriff in Rechte des Betroffenen durch Ausübung unmittelbarer Befehls- und Zwangsgewalt im Allgemeinen nur dann vor, wenn physischer Zwang ausgeübt wird oder die unmittelbare Ausübung physischen Zwangs bei Nichtbefolgung eines Befehls droht. Auch eine bloße normative Anordnung (ein Befehl) - im Gegensatz zu einer bloßen Mitteilung (etwa eines Rechtsstandpunktes) - allein kann somit die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt darstellen, wenn der Adressat einer solchen Anordnung im Fall der Nichtbefolgung mit ihrer zwangsweisen Realisierung zu rechnen hat; dem Befehlsadressaten muss daher bei Nichtbefolgung der Anordnung eine unverzüglich einsetzende physische Sanktion bevorstehen. Ferner hat der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgehalten, dass die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt nur dann vorliegt, wenn es keines dazwischengeschalteten weiteren Handelns mehr bedarf, um den behördlich gewollten Zustand herzustellen. Hat der Adressat einer solchen behördlichen Aufforderung - bei objektiver Betrachtungsweise - im Fall deren Nichtbefolgung zu gewärtigen, dass die Behörde die zur Herstellung des der Rechtsordnung entsprechenden Zustands jeweils notwendigen Maßnahmen mit Bescheid verfügt oder droht etwa im Fall deren Nichtbeachtung "lediglich" eine strafrechtliche Sanktion und/oder der Entzug der Berechtigung, so liegt keine Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt vor und ist eine Maßnahmenbeschwerde zurückzuweisen (vgl. zum Ganzen etwa die in Hengstschläger/Leeb, AVG, zu § 67a Rz 41, 44 und 45 zitierte hg. Rechtsprechung).

Wie oben (I.) dargestellt, hat die belangte Behörde die am 24. Jänner 2011 von der beschwerdeführenden Partei gegenüber dem Geschäftsführer der E. GmbH getroffene Anordnung als Maßnahme gemäß § 31 Abs. 2 Z 5 AWG 2002 beurteilt. Diese Beurteilung wird in der vorliegenden Bescheidbeschwerde als unrichtig bekämpft. Zu § 31 Abs. 2 Z 5 leg. cit. ist im vorliegenden Zusammenhang Folgendes auszuführen:

Diese Gesetzesbestimmung normiert, unter welchen Voraussetzungen die beschwerdeführende Partei als Aufsichtsbehörde die Genehmigung für ein "Sammel- und Verwertungssystem" entziehen oder einschränken darf. Eine Entziehung oder Einschränkung des mit der Genehmigung einem "Sammel- und Verwertungssystem" erteilten subjektiven Rechtes nach dieser Gesetzesbestimmung hat nicht durch einen verfahrensfreien Verwaltungsakt, sondern mittels eines Bescheides zu erfolgen. So ergibt sich bei verfassungskonformer Auslegung auf Grund des Rechtsstaatsgebotes, dass Verwaltungsakte, die erhebliche Rechtswirkungen haben, rechtlich nicht als unbekämpfbare Akte konstruiert werden dürfen, weil sonst das verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechtsschutzsystem leerlaufen würde. Das Rechtsstaatsgebot setzt voraus, dass die behördliche Festlegung von Rechtsfolgen an eine Form geknüpft wird, die einen verfassungsgesetzlich vorgesehenen Rechtsschutz ermöglicht. Zwar kann der Rechtsschutz nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes auch in anderer Form als durch Wahl der Bescheidform erfolgen und ist dem einfachen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der "Prozessform Bescheid" ein gewisser Gestaltungsspielraum eingeräumt. Aus der Formulierung und dem Regelungszusammenhang des § 31 Abs. 2 AWG 2002 ist jedoch nicht abzuleiten, dass der Entzug oder die Einschränkung der angeführten Genehmigung - so zum Beispiel, weil infolge Gefahr im Verzug unaufschiebbares Handeln zur Vermeidung eines Schadenseintrittes dringend geboten ist - in Form unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt vorzunehmen wäre. Insoweit unterscheidet sich diese Gesetzesbestimmung etwa von jener des § 31 Abs. 3 WRG 1959, in der der Gesetzgeber ausdrücklich zwei Instrumente, um den behördlich gewollten Zustand herzustellen, nämlich jenes der Auftragserteilung mittels Bescheid und jenes der unmittelbaren Anordnung entsprechender Maßnahmen im Wege des verfahrensfreien Verwaltungsaktes, normiert hat (vgl. dazu das hg. Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 17. Jänner 1995, Zl. 93/07/0126, Slg 14193 A/1995). Bei verfassungskonformer Interpretation des § 31 AWG 2002 und im Hinblick auf den aus rechtsstaatlichen Gründen gebotenen Rechtsschutz nach Art. 130 B-VG begründet somit § 31 AWG 2002 eine gesetzliche Verpflichtung für die beschwerdeführende Partei als Aufsichtsbehörde, einen Entzug oder eine Einschränkung der einem "Sammel- und Verwertungssystem" erteilten Genehmigung in der Rechtsform eines Bescheides auszusprechen, dem ein rechtsstaatliches Ermittlungsverfahren voranzugehen hat (vgl. zum Ganzen etwa Hengstschläger/Leeb, aaO, § 56 Rz 4).

Ob die am 24. Jänner 2011 von der beschwerdeführenden Partei getroffene Anordnung auf eine Einschränkung der Genehmigung im Sinn des § 31 Abs. 2 Z 5 AWG 2002 abzielen sollte, kann im vorliegenden Zusammenhang dahingestellt bleiben. Mangels Erlassung eines für eine solche Rechtsfolge notwendigen Bescheides konnte diese mit der genannten mündlichen Anordnung nicht bewirkt werden. Um eine solche Beschränkung der Genehmigung zu erreichen, bedurfte es somit eines weiteren Handelns, nämlich eben der Erlassung eines auf § 31 Abs. 2 Z 5 AWG 2002 gestützten Bescheides. Im Übrigen stand der E. GmbH bzw. deren Geschäftsführer DI M. bei Nichtbefolgung der Anordnung auch keine unverzüglich einsetzende physische Sanktion bevor, die bewirkt hätte, dass die getroffene Anordnung als Maßnahme unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt zu beurteilen wäre.

Lag somit gegenüber der E. GmbH als Befehlsadressaten keine solche Maßnahme unmittelbarer Befehls- und Zwangsgewalt vor, so konnte diese umso weniger gegenüber der MP wirken, an die die Anordnung nicht adressiert war, zumal ein bloß wirtschaftliches Interesse der MP an der Feststellung einer (allfälligen) Rechtswidrigkeit der Anordnung durch die beschwerdeführende Partei der MP keine Parteistellung vermitteln konnte (vgl. dazu etwa Hengstschläger/Leeb, § 8 AVG Rz 7 und § 67b Rz 7).

Die Maßnahmenbeschwerde hätte daher zurückgewiesen werden müssen, weshalb der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben war.

Wien, am 27. Juni 2013