VwGH 2013/04/0005

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat den beschwerdeführenden Parteien Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Mit Beschluss vom 3. Februar 2012 ordnete das Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht über Antrag der Bundeswettbewerbsbehörde gemäß § 12 Abs. 2 und 3 Wettbewerbsgesetz (WettbG) eine Hausdurchsuchung in den Geschäftsräumlichkeiten der beschwerdeführenden Parteien am Standort Industriezentrum, Straße 3, Objekt 16, in Y an. Dieser Hausdurchsuchungsbefehl lautete in seinem Spruch wörtlich wie folgt (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen):

"Hausdurchsuchungsbefehl

Das Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht ordnet durch den Senatsvorsitzenden (...) über Antrag der Antragstellerin Bundeswettbewerbsbehörde ... bei den Antragsgegnerinnen ... (erstbis sechstbeschwerdeführende Parteien) ...,

alle in Y, Industriezentrum ..., Straße 3, Objekt 16, wegen des begründeten Verdachts der Teilnahme an wettbewerbswidrigen Vereinbarungen und/oder abgestimmten Verhaltensweisen, die gegen §1 KartG bzw Art101 AEUV verstoßen, und zwar betreffend Preisabstimmungen zwischen den Unternehmen der Antragsgegnerinnen und ihren Lieferanten für alle Produktgruppen, Preisabstimmungen zwischen den Unternehmen der Antragsgegnerinnen und ihren Mitbewerbern im Lebensmitteleinzelhandel über die Lieferanten (Sternkartell) für die Produktgruppe Bier sowie Abstimmung des Mar(k)tverhaltens, ua der Endverkaufspreise, zwischen den Unternehmen der Antragsgegnerinnen und S GmbH, gemäß §12 Abs1 und 3 WettbG eine Hausdurchsuchung in den Geschäftsräumlichkeiten der genannten Unternehmen in Y, Industriezentrum ..., Straße 3, Objekt 16 an.

Mit der Durchführung der Hausdurchsuchung und der Zustellung dieser Entscheidung an die betroffenen Unternehmen wird gem §12 Abs3 WettbG die Bundeswettbewerbsbehörde beauftragt. Diese wird weiters ersucht, dem Kartellgericht über die Ausführung dieser Aufträge umgehend Bericht zu erstatten.

Gegen diesen Beschluss steht ausschließlich das Rechtsmittel des Rekurses offen; dieses hat keine aufschiebende Wirkung."

Die Hausdurchsuchung fand in der Zeit zwischen dem 27. Februar 2012 und dem 5. März 2012 statt.

Mit Maßnahmenbeschwerde gemäß Art. 129a Abs. 1 Z. 2 B-VG iVm § 67a Z. 2 AVG an die belangte Behörde begehrten die beschwerdeführenden Parteien die Feststellung, dass die beschwerdegegenständliche Hausdurchsuchung die beschwerdeführenden Parteien in verfassungsgesetzlich bzw. einfachgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt habe und der Bund als Rechtsträger der Bundeswettbewerbsbehörde schuldig sei, den rechtmäßigen Zustand herzustellen, sohin jene Gegenstände (Datenträger) zurückzustellen, die im Eigentum (einzelner) der beschwerdeführenden Parteien stünden.

Diese Beschwerde wies die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheid als unzulässig zurück.

Nach (wörtlicher) Wiedergabe des Inhaltes der Maßnahmenbeschwerde stellte die belangte Behörde den eingangs wiedergegebenen Sachverhalt fest und folgerte rechtlich, die beschwerdeführenden Parteien hätten keine Ausübung unmittelbarer Zwangsgewalt behauptet. Der bekämpfte Verwaltungsakt entbehre unter diesem Aspekt eines (normativen) Zwangscharakters, wie ihn eine zulässige Maßnahmenbeschwerde zwingend voraussetze. Im Übrigen habe sich das Einschreiten der Bundeswettbewerbsbehörde aktenkundig nur auf gerichtliche Anordnungen gestützt und sei daher ausschließlich im Rahmen der Besorgung von Aufgaben der Gerichtsbarkeit erfolgt. Die Art der Vornahme der Hausdurchsuchung sei nach Auffassung der belangten Behörde im Rahmen des richterlichen Auftrages erfolgt und daher der Prüfungskompetenz der belangten Behörde entzogen. Ob die Handlungen der Organe der Bundeswettbewerbsbehörde den Anforderungen und Garantien der (subsidiär anwendbaren) StPO entsprochen haben, sei allenfalls im gerichtlichen Verfahren zu klären.

Gegen diesen Bescheid erhoben die beschwerdeführenden Parteien zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der ihre Behandlung mit Spruchpunkt II. seines Erkenntnisses vom 1. Dezember 2012, B 619/12-10, ablehnte und sie dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat.

Über die mit Schriftsatz vom 20. Februar 2013 ergänzte Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof nach Aktenvorlage durch die belangte Behörde und Erstattung einer Gegenschrift erwogen:

1. Der Verfassungsgerichtshof hat in der oben zitierten Entscheidung bereits ausgeführt, dass die im angefochtenen Bescheid vertretene Rechtsauffassung, der gegenständlichen Hausdurchsuchung habe der Zwangscharakter gefehlt, unzutreffend ist. Die Hausdurchsuchung wäre nämlich erforderlichenfalls mit Gewalt durchzusetzen gewesen, womit ihr jedenfalls Zwangscharakter zukommt.

2. Ausgehend davon kann der angefochtene Bescheid nur Bestand haben, wenn die weitere Begründung der belangten Behörde für die Zurückweisung der Maßnahmenbeschwerde (mangelnde Zuständigkeit im Hinblick auf den Vollzug eines gerichtlichen Hausdurchsuchungsbefehls) den angefochtenen Bescheid zu tragen vermag.

2.1. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungs- und des Verwaltungsgerichtshofes entscheiden die unabhängigen Verwaltungssenate gemäß Art. 129a Abs. 1 Z. 2 B-VG und § 67a Abs. 1 Z. 2 AVG über Beschwerden von Personen, die behaupten, durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (ausgenommen in Finanzstrafsachen des Bundes) in ihren Rechten verletzt zu sein. Werden solche behördlichen Akte in Durchführung richterlicher Befehle gesetzt, fallen sie nicht in den Bereich der Hoheitsverwaltung, sondern sie sind - solange die Verwaltungsorgane den ihnen durch den richterlichen Befehl gestellten Ermächtigungsrahmen nicht überschreiten - funktionell der Gerichtsbarkeit zuzurechnen. Bei offenkundiger Überschreitung des richterlichen Befehls liegt hingegen insoweit ein der Verwaltung zuzurechnendes Organhandeln vor (vgl. etwa die hg. Erkenntnisse vom 23. September 1998, Zl. 97/01/1084, 1085 und 1087, vom 6. Juli 1999, Zl. 96/01/0061, 0062, vom 20. Juni 2008, Zl. 2007/01/1166, und vom 7. Oktober 2010, Zl. 2008/17/0222; vgl. weiters etwa VfGH vom 17. Juni 1991, B 1017/90, mwN und vom 20. September 2012, B 1233/11).

Dabei kommt es entscheidend darauf an, ob die gesetzten Maßnahmen durch die gerichtliche Anordnung gedeckt waren. Ausgangspunkt einer entsprechenden Beurteilung ist der Wortlaut des richterlichen Befehls (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 24. August 2004, Zl. 2003/01/0041). Auch dessen Sinngehalt ist für die Auslegung von Bedeutung (vgl. etwa VfGH vom 17. Juni 1991, B 1017/90).

Die rechtliche Zurechnung des Vollzugshandelns zur Justizgewalt wird nicht schon dadurch unterbrochen, dass im Vollzug des richterlichen Befehls Gesetzwidrigkeiten hinsichtlich der bei einem solchen Akt zu wahrenden Förmlichkeiten unterlaufen. Durchbrochen wird der Auftragszusammenhang des Organhandelns zur richterlichen Gewalt nur durch solche Maßnahmen, die ihrem Inhalt und Umfang nach in der gerichtlichen Anordnung keine Deckung mehr finden. Eine Hausdurchsuchung auf Grund gerichtlicher Anordnung bleibt somit gleichwohl der Akt eines Gerichtes und ist deshalb der Überprüfung durch die unabhängigen Verwaltungssenate entzogen, wenn bei Durchführung der gerichtlichen Anordnung eine Gesetzwidrigkeit (z.B. die unterlassene Zustellung des Hausdurchsuchungsbefehls oder die unterlassene Befragung des Betroffenen vor Beginn der Hausdurchsuchung) unterläuft. Die Modalitäten und die näheren Umstände, unter denen eine Hausdurchsuchung erfolgte, sind keine vor den unabhängigen Verwaltungssenaten selbständig bekämpfbaren Maßnahmen. Bei einer auf Grund eines richterlichen Befehls durchgeführten Hausdurchsuchung ist auch die Vorgangsweise bei Durchsetzung des Hausdurchsuchungsbefehls dem Gericht zuzurechnen (vgl. etwa die hg. Erkenntnisse vom 23. September 1998, Zlen. 97/01/1084, 1085 und 1087, vom 6. Juli 1999, Zl. 96/01/0061, 0062, vom 16. Februar 2000, Zl. 96/01/0233, vom 17. Mai 1995, Zl. 94/01/0763; ebenso VfGH vom 30. September 1991, B 1108/90, und vom 26. September 1988, B 608/87, u.a.).

Diese Grundsätze gelten - wie im Hinblick auf den Beschluss des Obersten Gerichtshofes (OGH) vom 6. Juni 2012, 16 Ok 2/12, festzuhalten ist - auch für Hausdurchsuchungen nach § 12 WettbG. Dementsprechend kommt eine Überprüfung der Vorgangsweise der Bundeswettbewerbsbehörde anlässlich einer gerichtlich angeordneten Hausdurchsuchung durch die unabhängigen Verwaltungssenate auch in diesen Fällen nur in Betracht, soweit es zu einer offenkundigen Überschreitung des richterlichen Befehls ("Exzess") gekommen ist (vgl. in diesem Sinn bereits das in der gegenständlichen Angelegenheit ergangene Erkenntnis des VfGH vom 1. Dezember 2012, B 619/12-10, mwN, wonach eine Rechtsschutzlücke nicht zu erkennen ist).

2.2. Die belangte Behörde hat - ohne sich mit dem Vorbringen der beschwerdeführenden Parteien betreffend die ihrer Ansicht nach exzessive Durchführung der Hausdurchsuchung nach einem entsprechenden Beweisverfahren beweiswürdigend auseinanderzusetzen und ohne nähere Feststellungen über den Ablauf der Hausdurchsuchung zu treffen - ihre Unzuständigkeit damit begründet, dass die Hausdurchsuchung den Rahmen der richterlichen Anordnung nicht überschritten habe. Eine nähere Begründung für diese Auffassung findet sich im angefochtenen Bescheid nicht.

Aufgrund dessen könnte der angefochtene Bescheid nur dann bestehen bleiben, wenn selbst unter Zugrundelegung des Vorbringens der beschwerdeführenden Parteien davon auszugehen wäre, dass sämtliche in der Maßnahmenbeschwerde als rechtswidrig geltend gemachten Handlungsweisen der Organe der Bundeswettbewerbsbehörde durch die gerichtliche Anordnung gedeckt waren und daher keine offenkundige Überschreitung des richterlichen Befehles vorgelegen sein kann.

2.3. Die Beschwerde macht diesbezüglich geltend, die Bundeswettbewerbsbehörde habe beim Kartellgericht einen Hausdurchsuchungsbefehl beantragt und erzielt, der sich auf "alle Warengruppen" ihrer Unternehmen erstreckt habe. Dabei handle es sich um eine (unzulässige) Durchsuchung in Bausch und Bogen. Dem ist zu erwidern, dass ein allenfalls zu weit gefasster richterlicher Hausdurchsuchungsbefehl im gerichtlichen Rechtsmittelverfahren hätte bekämpft werden müssen.

2.4. Die Beschwerde macht weiters geltend, die Bundeswettbewerbsbehörde habe - wie auch schon der Verfassungsgerichtshof festgestellt habe - systematisch Dokumente durchsucht, die vom Hausdurchsuchungsbefehl nicht umfasst gewesen seien. Der Verfassungsgerichtshof hat jedoch in seiner oben zitierten Entscheidung in Bezug auf die beschwerdeführenden Parteien keine Durchsuchung von Dokumenten beanstandet, die vom gerichtlichen Hausdurchsuchungsbefehl nicht umfasst gewesen wären. Insofern erweist sich dieses Beschwerdevorbringen als nicht nachvollziehbar.

2.5. Die Beschwerde rügt auch die Dauer der Hausdurchsuchung als exzessiv lang. Sie kritisiert vor allem, dass die Hausdurchsuchung in den Nachtstunden bzw. über das Wochenende unterbrochen und ohne neuen Hausdurchsuchungsbefehl wieder aufgenommen worden sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass der gerichtliche Hausdurchsuchungsbefehl keine Einschränkungen enthielt, die es der Bundeswettbewerbsbehörde untersagt hätten, die (umfangreiche) Hausdurchsuchung mit kurzfristigen Unterbrechungen in den Nachtstunden bzw. am Wochenende durchzuführen. Auch nach dem Sinn und Zweck der Maßnahme ist nicht zu erkennen, dass eine mehrtägige Hausdurchsuchung mit kurzen Unterbrechungen vom gerichtlichen Hausdurchsuchungsbefehl nicht gedeckt gewesen wäre.

2.6. Schließlich rügt die Beschwerde einzelne Modalitäten der Hausdurchsuchung als gesetzwidrig (mehrfache Durchsuchung derselben Arbeitsplätze, unterlassener Vorweis des Hausdurchsuchungsbefehles, keine Befragung zu den Voraussetzungen der Hausdurchsuchung), die nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung den Zusammenhang des Organhandelns mit der richterlichen Anordnung nicht durchbrechen und auch keine selbständigen (bei der belangten Behörde geltend zu machenden) Maßnahmen darstellen.

2.7. Berechtigung kommt der Beschwerde aber insoweit zu, als sie geltend macht, die Hausdurchsuchung sei nicht nur im Objekt 16 (auf das sich der Hausdurchsuchungsbefehl örtlich bezogen habe), sondern auch in anderen Räumlichkeiten der beschwerdeführenden Parteien durchgeführt worden. Sollte dieses Vorbringen zutreffen, so könnte eine Durchsuchung dieser Räumlichkeiten sich nicht auf den gerichtlichen Hausdurchsuchungsbefehl stützen. Insofern ließe sich eine Unzuständigkeit der belangten Behörde auch nicht begründen.

2.8. Auch das weitere Vorbringen der beschwerdeführenden Parteien, im Zuge der Hausdurchsuchung sei am 28. Februar 2012 eine Festplatte ohne Genehmigung der beschwerdeführenden Parteien entfernt und am Sitz der Bundeswettbewerbsbehörde hinterlegt worden, ohne dass hierfür eine gesetzliche Deckung bestanden habe, hätte einer näheren Prüfung durch die belangte Behörde bedurft.

Nach der im Zeitpunkt der Hausdurchsuchung noch gültigen Rechtslage, nämlich § 12 Abs. 4 WettbG, BGBl. I Nr. 62/2002 idF BGBl I Nr. 106/2006 (die mit 1. März 2013 in Kraft getretene Neufassung des § 12 Abs. 4 leg. cit. idF BGBl. I Nr. 13/2013 ist daher im vorliegenden Fall noch nicht anzuwenden), kamen der Bundeswettbewerbsbehörde bei der Hausdurchsuchung die im § 11a Abs. 1 Z. 2 und 3 leg. cit. genannten Befugnisse zu. Diese umfassten u.a. die Befugnis, geschäftliche Unterlagen, unabhängig davon, in welcher Form diese vorliegen, einzusehen und zu prüfen oder durch geeignete Sachverständige einsehen und prüfen zu lassen, sowie Abschriften und Auszüge der Unterlagen anzufertigen. Der OGH als Rekursgericht in Kartellsachen hat dazu ausgeführt, dass die Hausdurchsuchung nach § 12 WettbG - im Gegensatz zur Hausdurchsuchung im Strafverfahren - nicht auch die Beschlagnahme umfasst. Nach dem Willen des historischen Gesetzgebers sollen keine Beschlagnahmen stattfinden, sondern Kopien bzw. Ausdrucke der relevanten Unterlagen angefertigt werden, um den Eingriff in die Sphäre der Unternehmen möglichst gering zu halten. Somit sei zwar das Kopieren von Datenträgern erlaubt, nicht aber die Beschlagnahme von Datenträgern (vgl. OGH vom 20. Dezember 2011, 16 Ok 7/11 u.a.).

Sollte die Bundeswettbewerbsbehörde somit im Zuge der Hausdurchsuchung nicht bloß Datenträger kopiert, sondern - gegen den Willen der beschwerdeführenden Parteien und ohne gerichtliche Anordnung - aus den Firmenräumlichkeiten entfernt und bei der Behörde deponiert haben, läge darin keine durch den Hausdurchsuchungsbefehl gedeckte Maßnahme, die der Prüfkompetenz der belangten Behörde entzogen wäre.

3. Da die belangte Behörde erforderliche Ermittlungen (einschließlich einer von den beschwerdeführenden Parteien beantragten mündlichen Verhandlung) aufgrund ihres Rechtsirrtums zu Unrecht unterlassen hat, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufzuheben.

Von der beantragten mündlichen Verhandlung konnte gemäß § 39 Abs. 1 Z. 4 VwGG (vgl. dazu die unter Punkt 2.1. der Erwägungen dargestellte ständige Rechtsprechung) und § 39 Abs. 1 Z. 6 VwGG Abstand genommen werden. Der EGMR hat in seinen Entscheidungen vom 10. Mai 2007, Nr. 7.401/04 (Hofbauer/Österreich 2) und vom 3. Mai 2007, Nr. 17.912 (Bösch/Österreich) unter Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung dargelegt, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich ein Recht auf eine mündliche Verhandlung vor einem Tribunal hat, außer es lägen außergewöhnliche Umstände vor, die eine Ausnahme davon rechtfertigen. Der EGMR hat das Vorliegen solcher außergewöhnlicher Umstände angenommen, wenn es nicht um Fragen der Beweiswürdigung geht und die Tatsachenfeststellungen nicht bestritten werden, sondern Verfahrensgegenstand nur die Lösung einer Rechtsfrage ist (vgl. in diesem Sinne etwa auch jüngst das Urteil des EGMR vom 18. Juli 2013, Nr. 56422/09, Schädler-Eberle gegen Liechtenstein). Im gegenständlichen Fall wurde der rechtlichen Beurteilung ohnedies das Vorbringen der beschwerdeführenden Partei zugrunde gelegt. Ausgehend davon sind bloß Rechtsfragen (der Zuständigkeit) zu lösen. Art. 6 EMRK steht somit dem Absehen von einer mündlichen Verhandlung nicht entgegen.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 12. September 2013