VwGH 2011/12/0045

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Kärnten hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Kärnten.

Am 11. Februar 1991 erging seitens der belangten Behörde folgende Erledigung an den Beschwerdeführer:

"Da für Sie mit Wirkung vom 1. Feber 1991 H als Dienstort festgesetzt wurde, wird ab diesem Zeitpunkt gemäß § 205 Abs. 1 des Kärntner Dienstrechtsgesetzes, LGBl. Nr. 35/1985, in der geltenden Fassung, die Ihnen als Abgeltung der Tagesgebührenansprüche für die im Bundesland Kärnten in regelmäßiger Wiederkehr auszuführenden Dienstreisen zuerkannte Bauschvergütung von derzeit monatlich S 3.050,-- auf monatlich S 4.316,-- erhöht.

Die Anweisung erfolgt unter einem durch die Buchhaltung des Amtes der Landesregierung."

Am 13. August 2010 erging an ihn folgende Erledigung der belangten Behörde:

"Auf Grund eines diesbezüglichen Auftrages der zuständigen Entscheidungsträger wird die Ihnen bisher gewährte pauschalierte Reisekostenvergütung im Betrag von monatlich EUR 369,18 mit 31. August 2010 eingestellt.

Gleichzeitig wird Ihnen anstelle obiger Pauschalabgeltung mit Wirkung vom 1. September 2010 die Genehmigung zur Einzelverrechnung der Reisekosten erteilt.

Obige Maßnahme wird bei Ihrem nächsten Monatsbezug berücksichtigt.

Weiters wird Ihnen im Zusammenhang mit Ihrer Tätigkeit als Kraftfahrer für Herrn LH-Stv. Dr. B mitgeteilt, dass mit Wirkung vom 1. September 2010 als Ihr Dienstort K festgesetzt wird.

In der Anweisung der übrigen Nebengebühr und Zulage tritt keine Änderung ein."

Mit Eingabe vom 14. Jänner 2011 ersuchte der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das zuletzt zitierte Schreiben "um dringende bescheidmäßige Erledigung".

Daraufhin erging an den Beschwerdeführer am 24. Jänner 2011 der nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtene Bescheid, dessen Spruch wie folgt lautet:

"Gemäß den §§ 188, 197 und 205 des Kärntner Dienstrechtsgesetzes 1994 (K-DRG 1994), LGBl. Nr. 71/1994, idF. LGBl. Nr. 65/2009, wird die Ihnen mit Schreiben vom 11. Februar 1991, Zl. PERS-27303/4/91, zuerkannte pauschalierte Reisekostenvergütung in der Höhe von monatlich EUR 369,18 wie bereits mit Schreiben vom 13. August 2010, Zl. 1-LAD-PA-5053/3- 2011, verfügt, mit Wirksamkeit ab 1. September 2010 widerrufen. Darüber hinaus wird als Ihr Dienstort mit Wirksamkeit 1. September 2010 K festgesetzt."

Begründend führte die belangte Behörde aus, dem Beschwerdeführer sei "mit Schreiben vom 11. Februar 1991" eine pauschalierte Reisekostenvergütung "gewährt" und diese mit Schreiben vom 13. August 2010 widerrufen worden.

Gemäß § 205 Abs. 1 des Kärntner Dienstrechtsgesetzes 1994, LGBl. Nr. 71 (im Folgenden: K-DRG), sei eine Pauschvergütung jederzeit widerruflich. Insbesondere komme dem Beamten kein subjektives Recht auf Beibehaltung einer derartigen Pauschalierung zu.

Weiters heißt es zum zweiten Satz des Spruches des angefochtenen Bescheides:

"Hinsichtlich der Änderung Ihres Dienstortes mit Wirksamkeit 1. September 2010 auf K wird festgestellt, dass der Dienstort grundsätzlich die Ortsgemeinde ist, in der die Dienststelle liegt, der der Beamte dauernd zur Dienstleistung zugewiesen ist. Daraus ist ableitbar, dass für die Festlegung des Dienstortes auch das Vorhandensein einer Dienststelle erforderlich ist. Für die berufsmäßigen Fahrer von Dienstkraftfahrzeugen ist dies die in K bei der Abteilung 1 - Landesamtsdirektion gelegene KFZ-Stelle bzw. für Fahrer von Mitgliedern der Landesregierung ('Mandatarsfahrer') das jeweilige Sekretariat in K.

Ihr zuvor mit H festgelegter Dienstort beruhte auf einer einst von LR A verfügten Weisung - trotz massiver Bedenken der Dienstbehörde - und ließ sich lediglich mit dem identen Wohnort des damaligen Landesrates rechtfertigen, dessen Fahrer Sie waren. Nun ist aber K der Wohnort von Landeshauptmann-Stellvertreter B, dem sie als Fahrer zugeteilt sind, sodass eine Rechtfertigung für einen anderen Dienstort als K nicht mehr konstruiert werden kann.

Darüber hinaus verfügen Sie gemäß aktuellem Auszug des Zentralen Melderegisters seit März 2000 über einen Nebenwohnsitz in K. Dies gibt Grund zur Annahme, dass viele Dienstreisen ohnehin von diesem 'Wohnort' aus begangen wurden bzw. werden. Aufgrund der Bestimmung des § 189 Abs. 2 K-DRG 1994, wonach der Wohnort als Ausgangs- oder Endpunkt der Reisebewegung zu wählen ist, wenn auf Grund der Lage des Zielortes einer Dienstreise die dabei zurückgelegte Wegstrecke kürzer als die Strecke zwischen Dienststelle und Zielort einer Dienstreise ist und auch die Fahrtkostenvergütung bzw. das amtliche Kilometergeld nur für die tatsächlich zurückgelegte kürzere Strecke zwischen Wohnort und Zielort der Dienstreise gebührt, bleibt festzuhalten, dass selbst bei einem Dienstort H eine Verrechnung von Reisegebühren bzw. Dienstzeit in diesen oben genannten Fällen rechtswidrig (gewesen) wäre."

Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Beschwerdeführer macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, ihn aus diesen Gründen aufzuheben.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in welcher sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

§ 205 Abs. 1 und 2 K-DRG in seiner im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in Kraft gestandenen Fassung der Wiederverlautbarungskundmachung LGBl. Nr. 71/1994 lautete (auszugsweise):

"§ 205

Festsetzung von Pauschalvergütungen

(1) Für Beamte, die in regelmäßiger Wiederkehr Dienstreisen oder Dienstverrichtungen im Dienstort auszuführen haben, kann die Landesregierung an Stelle der zukommenden Gebühren gegen jederzeitigen Widerruf eine Pauschvergütung festsetzen. Diese Pauschvergütung ist für einzelne Gebühren oder für ihre Gesamtheit mit der Maßgabe zu bemessen, daß sie in keinem Fall über das Ausmaß der nach diesem Teil zustehenden Gebühren hinausgeht.

(2) Werden Reisegebühren der Höhe oder der Anspruchsberechtigung nach geändert, so ist die Pauschvergütung mit gleicher Wirksamkeit verhältnismäßig abzuändern."

Idente Regelungen für die Pauschalierung von Reisegebühren sah auch schon § 205 Abs. 1 und 2 K-DRG in der Fassung vor dieser Wiederverlautbarung (in der Stammfassung nach dem Landesgesetz LGBl. Nr. 35/1985) vor.

§ 38 Abs. 1, 2, 4 und 6 K-DRG in der Fassung der wiedergegebenen Bestimmungen nach dem Landesgesetz LGBl. Nr. 14/1996 lautet:

"§ 38

Versetzung

(1) Eine Versetzung liegt vor, wenn der Beamte einer anderen Dienststelle in einem anderen Dienstort zur dauernden Dienstleistung zugewiesen oder wenn der Arbeitsplatz des Beamten an einen anderen Dienstort verlegt wird.

(2) Der Beamte kann mit Weisung der Landesregierung versetzt werden, wenn ein dienstliches Interesse daran besteht und er auf Grund seiner Ausbildung die Erfordernisse für die Verwendung am neuen Arbeitsplatz erfüllt. Dabei sind die persönlichen Verhältnisse des Beamten zu berücksichtigen.

...

(4) Ein dienstliches Interesse liegt insbesondere vor:

...

(6) Auf Antrag des Beamten hat die Landesregierung mit Bescheid festzustellen, ob die Versetzung zulässig war."

Eingangs ist festzuhalten, dass die Festsetzung einer Pauschalvergütung gemäß § 205 Abs. 1 K-DRG bescheidmäßig zu erfolgen hat, auch um anderweitige Ansprüche des Beamten auszuschließen (vgl. zur ähnlichen Bestimmung des § 21 RGV auch Germ-Zach, Die Reisegebührenvorschrift, Anm. 3 zu § 21). Nichts anderes gilt für den - gleichfalls die Rechte des Beamten gestaltenden - "contrarius actus" des Widerrufs der Pauschalierung, weil auch hiedurch die Rechte des Beamten gestaltet werden.

Die belangte Behörde hat sich - was zu Recht gerügt wird - im angefochtenen Bescheid nicht mit der Frage auseinander gesetzt, ob es sich bei dem dort erwähnten Schreiben vom 11. Februar 1991 um einen Bescheid gehandelt hat. Nach der Aktenlage steht dieser Qualifikation nichts im Wege. Dass diese Erledigung nicht ausdrücklich als Bescheid bezeichnet ist, steht ihrer Wertung als Bescheid nicht entgegen, wenn der von der Behörde intendierte normative Gehalt eindeutig erkennbar ist (vgl. hiezu auch das hg. Erkenntnis vom 29. Februar 2008, Zl. 2005/12/0209, sowie weitere Nachweise zur Rechtsprechung bei Walter/Thienel,

Die österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze I2, 876 ff, 963 ff). Dies ist hier der Fall, und zwar auch dann, wenn die von der belangten Behörde - freilich erst in der Gegenschrift aufgestellte - Behauptung stimmen sollte, dass die ursprüngliche "Zuerkennung" der Pauschalierung an den Beschwerdeführer noch in die Zeit seiner Vertragsbedienstetentätigkeit gefallen und die Erledigung vom 11. Februar 1991 intentional in Vollzug des § 205 Abs. 2 K-DRG ergangen sein sollte. Auch die zuletzt genannte Bestimmung setzt nämlich eine behördliche Rechtsgestaltung voraus (arg.: "…ist…verhältnismäßig abzuändern"). Auch würde es an einer rechtsgestaltenden Wirkung dieser Erledigung nichts ändern, wenn sie allenfalls irrtümlich davon ausgegangen wäre, dass dem Beschwerdeführer eine Pauschale bereits rechtswirksam zuerkannt worden war.

Nach dem Vorgesagten spricht manches dafür, dass auch das Schreiben vom 13. August 2010 als rechtsgestaltender, die Einstellung der Pauschvergütung verfügender Bescheid zu qualifizieren ist.

Selbst wenn - wovon die belangte Behörde aber im angefochtenen Bescheid offenbar nicht ausgeht - dies zuträfe wäre für die Rechtmäßigkeit desselben nichts gewonnen, verstieße er dann doch gegen den Grundsatz "ne bis in idem".

Wäre das Schreiben vom 13. August 2010 demgegenüber nicht als Bescheid zu qualifizieren, erwiese sich der angefochtene Bescheid deshalb als rechtswidrig, weil er eine rückwirkende Rechtsgestaltung verfügt hätte.

Zwar ist ein Grundsatz, wonach ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt erst für die Zeit nach seiner Erlassung Rechtswirkungen entfalten kann, in dieser allgemeinen Form der österreichischen Rechtsordnung fremd (vgl. das Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 13. Mai 1976, Zl. 2181/74, VwSlg. 9054 A/1976). Vielmehr ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob und inwieweit das jeweils anzuwendende Gesetz zu einer rückwirkenden Rechtsgestaltung ermächtigt (vgl. hiezu etwa die hg. Erkenntnisse vom 16. März 2005, Zl. 2004/12/0148, und vom 12. Mai 2010, Zl. 2009/12/0040).

Eine solche Ermächtigung zum rückwirkenden Widerruf einer Pauschvergütung ist dem § 205 Abs. 1 K-DRG jedoch nicht zu entnehmen, vielmehr deuten die Worte "gegen jederzeitigen Widerruf" auf die Einräumung eines Rechtes der Behörde zum Widerruf ex nunc. § 205 Abs. 2 K-DRG steht dem keinesfalls entgegen, stellt diese Bestimmung doch offenkundig auf legistische Änderungen bezüglich der Höhe oder Anspruchsberechtigung von Reisegebühren (arg.: "werden Reisegebühren ... geändert") ab und nicht auf Änderungen im Sachverhaltsbereich bzw. im Willensentschluss eine Pauschalierung überhaupt aufrecht zu erhalten. Nach dem Vorgesagten erweist sich der erste Satz des angefochtenen Bescheides - und zwar unabhängig davon, ob man die Erledigung der belangten Behörde vom 13. August 2010 als Bescheid qualifizieren wollte oder nicht - jedenfalls als mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit belastet.

Mit dem zweiten Satz des Spruches des angefochtenen Bescheides wird - wiederum rückwirkend - der Dienstort des Beschwerdeführers mit K "festgesetzt".

Nichts deutet darauf hin, dass die belangte Behörde mit diesem höchst unklaren Spruchbestandteil eine Versetzung im Verständnis des § 38 Abs. 1 K-DRG vornehmen wollte, hätte eine Versetzung doch nicht mit Bescheid, sondern mit Weisung der Landesregierung zu erfolgen. Überdies wäre eine rückwirkende Versetzung aus den oben dargelegten Gründen mangels ausdrücklicher Ermächtigung hiezu unzulässig.

Ebenso wenig ist den Bestimmungen des K-DRG eine Ermächtigung an die Dienstbehörde zu entnehmen, rechtsgestaltend eine "Festlegung" des Dienstortes ausschließlich für Zwecke des Reisegebührenrechtes vorzunehmen. Umso weniger würde dies für eine rückwirkende solche Festlegung gelten.

Eine Deutung des zweiten Satzes des Spruches des angefochtenen Bescheides als Feststellungsentscheidung scheitert schon am Wortlaut desselben, welcher in Richtung der Vornahme einer Rechtsgestaltung gerichtet ist. Darüber hinaus ist auch nicht zu erkennen, dass durch diesen Satz die Rechtmäßigkeit einer konkreten, weisungsförmig verfügten Versetzung im Verständnis des § 38 Abs. 6 K-DRG festgestellt werden sollte.

Auch eine konkrete Feststellung des Dienstortes ausschließlich für Zwecke der Berechnung von Reisegebühren erwiese sich als unzulässig, weil die in diesem Zusammenhang strittigen Rechtsfragen im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens, nämlich in jenem zur Bemessung der Reisegebühren, entschieden werden könnten (vgl. hiezu etwa das hg. Erkenntnis vom 10. November 2010, Zl. 2006/12/0012).

Aus all diesen Erwägungen war der angefochtene Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 21. Dezember 2011