VwGH 2000/12/0316

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Oberösterreich hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.089,68 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer übte seit seiner Angelobung am 5. Jänner 1989 die Funktion des Bürgermeisters der Gemeinde Pasching in Oberösterreich aus.

Mit dem an den Beschwerdeführer ergangenen Schreiben vom 18. Mai 1998 teilte der Gemeindeverband für die Entschädigungen ausgeschiedener Bürgermeister (die mitbeteiligte Partei) mit, er werde laut seinem (ihrem) Datenbestand am 1. Juli 1998 (dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Oö. Gemeinde-Bezügegesetzes 1998) seine Bürgermeisterfunktion bereits fünf, aber noch keine zehn Jahre ausgeübt haben. Ihm stehe daher ein Optionsrecht gemäß § 14 Abs. 1 leg. cit. für die Weiteranwendung der bisherigen (Pensions-)Rechtsvorschriften des O.ö. Bürgermeisterbezügegesetzes 1992 und die damit verbundene Möglichkeit zu, eine seiner Anwartschaft entsprechende anteilige Bürgermeisterpension zu erwerben.

Offensichtlich auf Grund einer diesbezüglichen Rückfrage des Beschwerdeführers teilte ihm die mitbeteiligte Partei mit Schreiben vom 9. Juli 1998 zusammengefasst mit, nach § 13 Abs. 2 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 seien für die Ermittlung der Funktionsdauer alle Zeiträume der Funktion seit dem 27. April 1945 zu berücksichtigen. Abs. 3 dieser Bestimmung wiederum sehe im gegebenen Zusammenhang vor, dass die Funktionsdauer in vollen Jahren auszudrücken sei, wobei Bruchteile eines Jahres, wenn sie mindestens sechs Monate betragen hätten, als ein volles Jahr zu rechnen seien, andernfalls unberücksichtigt zu lassen seien. Für die Ermittlung der Funktionsdauer seien ausschließlich die Bestimmungen der Gemeindeordnung 1979, LGBl. Nr. 119, maßgeblich, weil der Beschwerdeführer 1989 zum Bürgermeister gewählt worden sei. Nach § 20 Abs. 3 zweiter Satz und § 20 Abs. 6 leg. cit. beginne die Funktionsdauer des Bürgermeisters mit Ablegung des Gelöbnisses, im Fall des Beschwerdeführers daher mit 5. Jänner 1989. Die Bestimmung des § 13 Abs. 3 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 führe nicht dazu, dass der Jänner 1989 bei der Ermittlung der Funktionsdauer als voller Monat zu rechnen wäre. Der Beschwerdeführer weise zum maßgeblichen Stichtag 30. Juni 1998 nicht die zumindest erforderlichen 9 Jahre und 6 vollen Monate im Sinn des § 13 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 auf, sondern nur 9 Jahre, 5 Monate und 26 Tage. Da im Gesetz keinerlei Aufrundungsmöglichkeit vorgesehen sei, müsse davon ausgegangen werden, dass auf den Beschwerdeführer allenfalls die Optionsmöglichkeit nach § 14 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 zutreffe.

Hierauf stellte der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 24. Juli 1998 den

"Antrag

auf Feststellung, dass ich einen Anspruch auf monatliche laufende Entschädigung gemäß § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 erworben habe, weil mit ab 1.1.1989 Beiträge vorgeschrieben und diese auch einbehalten wurden."

Der Beschwerdeführer begründete sein Begehren im Wesentlichen damit, ihm sei ab 1. Jänner 1989 der Pensionsbeitrag abgezogen und an die mitbeteiligte Partei abgeführt worden. Der Monat Jänner 1989 sei daher als voller Monat bei der Berechnung nach § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 zu rechnen.

Weiters gab der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 27. Juli 1998 gegenüber der Gemeinde Pasching eine Optionserklärung gemäß § 14 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 unter der Bedingung ab, dass endgültig festgestellt werde, er weise als Bürgermeister eine Funktionsdauer von zehn Jahren nicht auf.

Mit Bescheid vom 22. Jänner 1999 sprach der Obmann der mitbeteiligten Partei unter Bezug auf den Antrag des Beschwerdeführers vom 24. Juli 1998 die Feststellung aus, dass der Beschwerdeführer zum Stichtag 30. Juni 1998 weniger als zehn Jahre Bürgermeisterfunktionsdauer im Sinn des § 13 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 aufgewiesen habe. Begründend führte die Erstbehörde nach Darlegung des Verwaltungsgeschehens vorweg zur Frage der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides aus, diese bedürfe deshalb einer Erörterung, weil Feststellungsbescheide im Allgemeinen nur auf Grund ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden dürften und weder im O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 noch im Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 und auch in keiner sonstigen Rechtsvorschrift vorgesehen seien. Die Feststellung von Rechten oder rechtserheblichen Tatsachen sei hingegen auch dann zulässig, wenn diese im öffentlichen Interesse oder im Interesse der Partei gelegen sei und die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften einen Feststellungsbescheid zumindest nicht ausschlössen. Nun werde man im gegebenen Fall sowohl ein derartiges öffentliches Interesse als auch ein privates Interesse an einer bescheidmäßigen Feststellung erblicken müssen. Im Falle der Unterlassung der Feststellung verbliebe eine sowohl für die mitbeteiligte Partei als auch für den Beschwerdeführer unbefriedigende Unklarheit über verschiedenste Umstände, so insbesondere über die Höhe seiner Pensionsbeiträge und das Ausmaß der von ihm zu erwartenden Bürgermeisterpension, welche letztlich bis zu seinem Pensionsantritt andauern würde. Es sprächen also insbesondere Gründe der beiderseitigen Rechtssicherheit für eine bescheidmäßige Klärung der Funktionsdauer.

Zur ausgesprochenen Feststellung führte die mitbeteiligte Partei zusammengefasst aus, nach § 13 Abs. 2 und 3 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 seien für die Ermittlung der Funktionsdauer alle Zeiträume der Bürgermeisterfunktion seit dem 27. April 1945 zu berücksichtigen, wobei Bruchteile eines Jahres, wenn sie mindestens sechs Monate betragen hätten, als volles Jahr zu rechnen, andernfalls unberücksichtigt zu lassen seien. Für die Ermittlung der Funktionsdauer seien ausschließlich die einschlägigen Bestimmungen der Gemeindeordnung maßgeblich. Die Funktion des Beschwerdeführers als Bürgermeister habe mit Ablegung des Gelöbnisses am 5. Jänner 1989 begonnen, sodass er zum Stichtag 30. Juni 1998 nur 9 Jahre, 5 Monate und 26 Tage Funktionsdauer aufgewiesen habe.

Gegen diesen Bescheid berief der Beschwerdeführer mit der Begründung, der Feststellungsbescheid weiche von seinem Antragsbegehren ab. Eine Feststellung, dass er zum Stichtag 30. Juni 1998 weniger als zehn Jahre Bürgermeisterfunktion aufgewiesen hätte, hätte - mangels Antrages - nicht getroffen werden dürfen. Schon aus diesem Grund sei der Erstbescheid rechtswidrig. Zutreffend seien jedoch die Ausführungen der Erstbehörde über die Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides. Unbestritten sei, dass ihm ab 1. Jänner 1989 der Pensionsbeitrag für seine Bezüge abgezogen und an die mitbeteiligte Partei abgeführt worden sei. Eine verfassungskonforme Interpretation der einschlägigen Bestimmungen gebiete die Auslegung, dass der Monat Jänner daher als voller Monat bei der Berechnung nach § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 zu rechnen sei. Dazu komme, dass auch der Grundsatz der Einheitlichkeit der Rechtsordnung sowie der Gleichheitsgrundsatz eine solche Auslegung gebieten würden. Nach den einschlägigen Bestimmungen des ASVG werde ab einer Beitragsleistung von 15 Tagen der Monat voll angerechnet. Nach § 49g Abs. 6 des Bezügegesetzes müssten Beitragszeiten, für die Pensionsbeiträge vorgeschrieben und einbezahlt worden seien, auch für die Bemessung der Pension voll angerechnet werden. Es gebe keine wie immer geartete sachliche Rechtfertigung für eine Differenzierung zwischen diesen Anrechnungsregeln des ASVG und des Bezügegesetzes und den im gegenständlichen Fall anzuwendenden Bestimmungen.

Mit Bescheid vom 26. Mai 1999 gab der Verbandsausschuss der mitbeteiligten Partei der Berufung keine Folge. Begründend führte die Behörde zweiter Instanz aus, sie schließe sich den Ausführungen der Erstbehörde vollinhaltlich an. Weiters verweise sie auf das Ergebnis einer Besprechung mit Vertretern des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst, des Ministerratsdienstes, Vertretern des Rechnungshofes und der Parlamentsdirektion zur Auslegung des Bezügebegrenzungsgesetzes. Letztlich sei auch aus Gründen der Gleichbehandlung von Bundesfunktionären mit Landes- und Gemeindefunktionären der Rechtsmeinung des Gemeindeverbandes der Vorzug einzuräumen. Dem Berufungsvorbringen, wonach der Feststellungsbescheid vom Antrag des Beschwerdeführers abweichen würde, sei entgegenzuhalten, dass ein Feststellungsbescheid unter den gleichen Voraussetzungen auch von Amts wegen erlassen werden könne und schon aus diesem Grund keine unmittelbare Antragsbindung bestehe. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass bei strenger Bindung an den Antrag des Beschwerdeführers das Begehren schon deswegen ins Leere gegangen wäre, weil es auf die Feststellung gerichtet gewesen sei, er hätte einen Anspruch auf monatliche laufende Entschädigung erwoben. Von einem bereits erworbenen Anspruch auf laufende Entschädigung könne jedoch noch nicht die Rede sein, weil der Beschwerdeführer unbestrittener Maßen nach wie vor aktiver Bürgermeister der Gemeinde Pasching sei und ein Anspruch auf laufende Entschädigung erst im Fall des Erreichens des 60. Lebensjahres und nach Beendigung der Bürgermeisterfunktion zustehe.

In seiner dagegen erhobenen Vorstellung wiederholte der Beschwerdeführer seine in der Berufung vorgebrachten Argumente, es hätte eine unmittelbare Bindung an den Antrag des Beschwerdeführers bestanden. Der Umstand, dass die Erstbehörde auch von Amts wegen hätte tätig werden können, vermöge daran nichts zu ändern. Da es sich um ein Verfahren auf Grund eines Antrages handle, bestehe eine Bindung an diesen und der Beschwerdeführer sei schon aus diesem Grund in seinen subjektiven Rechten verletzt. Die Feststellung der Erstbehörde sei vom Beschwerdeführer nicht beantragt worden und hätte in dieser Form auch nicht getroffen werden dürfen. Weiters wiederhole er seinen Hinweis auf das Gebot verfassungskonformer Interpretation der einschlägigen Bestimmungen des Oö. Gemeinde-Bezügegesetzes 1998.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die Vorstellung des Beschwerdeführers - unter Bezugnahme auf § 13 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 und § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 als Rechtsgrundlagen - als unbegründet ab. Nach Darstellung des Verwaltungsgeschehens und der zitierten Rechtsgrundlagen führte sie zur Begründung aus, § 13 Abs. 3 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 enthalte im Gegensatz zu Abs. 2 dieser Bestimmung keine Rundungsregel. Dass der Gesetzgeber die tatsächlichen Funktionszeiten gewollt habe, zeige nicht nur das Fehlen einer solchen Rundungsbestimmung im § 13 Abs. 2 leg. cit., sondern darüber hinaus - neben der Formulierung "Zeiträume der Funktion" - insbesondere, dass er von einem "angebrochenen Monat" ausgehe, wenn alle Zeiträume der Funktion als Bürgermeister seit dem 27. April 1945 zu berücksichtigen seien. Wenn der Gesetzgeber ausdrücklich vom Beginn des Funktionszeitraumes während eines Monats ausgehe und dennoch keine Rundungsbestimmungen getroffen habe, zeige dies klar seine Absicht, der Ermittlung die tatsächlichen Funktionszeiträume - ohne Auf- oder Abrundung - zu Grunde zu legen. Erst auf das so gewonnene Ergebnis sei § 13 Abs. 3 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 anzuwenden. Die belangte Behörde teile daher die Rechtsansicht der Berufungsbehörde. Soweit der Beschwerdeführer verfassungsrechtliche Bedenken äußere, erübrige sich ein Eingehen darauf, weil Verwaltungsbehörden - und daher auch die belangte Behörde als Aufsichtsbehörde - geltende Gesetze anzuwenden hätten. Eine Klärung der Verfassungsgemäßheit einer gesetzlichen Regelung könne nur der Verfassungsgerichtshof herbeiführen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vom Verfassungsgerichtshof nach Ablehnung ihrer Behandlung mit Beschluss vom 21. Dezember 2000, B 360/00, abgetretene Beschwerde, in der die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Abstandnahme von der beantragten mündlichen Verhandlung gemäß § 39 Abs. 2 Z. 4 und 6 VwGG erwogen:

Das O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992, LGBl. (für Oberösterreich) Nr. 89, lautet - soweit dem für den Beschwerdefall Bedeutung zukommt - auszugsweise (§ 1 in der Fassung des Art. V Z. 2 des Oö. Bezügereform-Begleitgesetzes 1998, LGBl. Nr. 8):

"§ 1

Dieses Landesgesetz ist anzuwenden auf:

1. jene Bürgermeister, für die § 13 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 gilt, und

2. jene Bürgermeister, die eine Erklärung im Sinn des § 14 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 abgegeben haben, und

...

§ 13

(1) Einem Bürgermeister gebühren nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen auf Antrag eine monatliche laufende Entschädigung sowie Sonderzahlungen, wenn seine Funktionsdauer wenigstens zehn Jahre betragen hat.

(2) Für die Ermittlung der Funktionsdauer sind alle Zeiträume der Funktion als Bürgermeister seit dem 27. April 1945 zu berücksichtigen. ...

(3) Die Funktionsdauer ist sowohl für die Begründung des Anspruches auf eine laufende Entschädigung als auch für deren Bemessung in vollen Jahren auszudrücken. Hiebei sind Bruchteile eines Jahres, wenn sie mindestens sechs Monate betragen, als ein volles Jahr zu rechnen; andernfalls sind sie unberücksichtigt zu lassen.

..."

Dass Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998, LGBl. Nr. 9, lautet, soweit dem für den Beschwerdefall Relevanz zukommt:

"3. Abschnitt

Inkrafttreten und allgemeine Übergangsbestimmungen

§ 8

Inkrafttreten

(1) Dieses Landesgesetz tritt am 1. Juli 1998 in Kraft.

...

4. Abschnitt

Pensionsrechtliche Übergangsbestimmungen für Organe von

Statutarstädten

...

5. Abschnitt

Übergangsbestimmungen für Bürgermeister der übrigen Gemeinden

§ 13

Wahrung der Anwartschaft

(1) Einen Anspruch auf monatliche laufende Entschädigung gemäß § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 können nur mehr jene Bürgermeister erwerben, die mit Ablauf des 30. Juni 1998 zehn Jahre an Funktionsdauer im Sinn des § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 aufweisen.

...

§ 14

Optionsrecht

(1) Die Bürgermeister, die am 1. Juli 1998 diese Funktion bereits mindestens fünf Jahre, aber noch keine zehn Jahre lang ununterbrochen ausüben, können bis zum Ablauf des 31. August 1998 schriftlich erklären, dass auf sie die im § 13 Abs. 2 Z. 2 angeführten Rechtsvorschriften anzuwenden sind. Im Fall einer solchen Erklärung gilt § 13 Abs. 2 nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen.

...

6. Abschnitt

Schlussbestimmungen

§ 16

Vollziehung

(1) Die nach diesem Landesgesetz den Gemeinden und dem Gemeindeverband für die Entschädigungen ausgeschiedener Bürgermeister zukommenden Aufgaben sind Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde.

(2) Auf Verfahren nach diesem Landesgesetz ist das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 anzuwenden.

..."

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in dem ihm gesetzlich gewährleisteten Recht auf gesetzesgemäße bzw. antragsgemäße Erledigung seines Feststellungsantrages nach den einschlägigen Bestimmungen des O.ö. Bürgermeisterbezügegesetzes 1992 verletzt.

Unter dem Gesichtspunkt der inhaltlichen Rechtswidrigkeit bringt er vor, er habe mit Schriftsatz vom 27. Juli 1998 die Feststellung beantragt, dass er einen Anspruch auf monatliche laufende Entschädigung nach § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 erworben hätte. Die "Erstbehörde" habe in ihrem Feststellungsbescheid vom 22. Jänner 1999 einen Feststellungsbescheid des Inhaltes erlassen, dass der Beschwerdeführer zum Stichtag 30. Juni 1998 weniger als zehn Jahre Bürgermeisterfunktionsdauer im Sinn des § 13 Abs. 1 des Oö. Gemeinde-Bezügegesetzes 1998 aufgewiesen habe Die Umformulierung des Spruches sei von Amts wegen und ohne seine Zustimmung erfolgt. Sie hätte entweder dem Feststellungsantrag Folge geben oder diesen als unbegründet abweisen müssen. Keinesfalls sei sie berechtigt gewesen, im Spruch des Bescheides eine andere als die beantragte Feststellung zu treffen.

Schon damit zeigt der Beschwerdeführer eine Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides auf:

Die mitbeteiligte Partei erließ als Behörde erster Instanz einen Feststellungsbescheid über die "Bürgermeisterfunktionsdauer iSd § 13 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998". Diese Feststellung entspricht nicht dem Antrag des Beschwerdeführers vom 24. Juli 1998 auf Feststellung, er habe einen Anspruch auf monatlich laufende Entschädigung gemäß § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 erworben. Es kann aber nicht gesagt werden, dass es sich bei der bescheidmäßig ausgesprochenen Feststellung um einen antragsbedürftigen Verwaltungsakt gehandelt hätte, der schon mangels entsprechenden Antrages mit Rechtswidrigkeit belastet wäre (vgl. die in Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit3, auf Seite 572 nachgewiesene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes).

Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes können die Verwaltungsbehörden im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit Feststellungsbescheide nur dann erlassen, wenn die Feststellung im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei liegt und die Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich anderes bestimmen. Für einen Feststellungsbescheid ist dort kein Raum, wo ein Leistungsbescheid möglich ist. Kann die Frage, die im Verwaltungsverfahren strittig ist, im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verfahrens entschieden werden, dann ist die Erlassung eines Feststellungsbescheides unzulässig. Die bescheidmäßige Feststellung rechtserheblicher Tatsachen ist nach der Rechtsprechung beider Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts unzulässig, wenn nicht eine ausdrückliche gesetzliche Regelung dafür vorliegt (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 16. November 1994, Zl. 94/12/0197, mwN, insbesondere unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 9. Oktober 1969, Slg. 6050). Darüber hinaus kann die Behörde weder über die Anwendbarkeit von Gesetzen oder gesetzlichen Bestimmungen noch über ihre Auslegung oder über die rechtliche Qualifikation eines Sachverhaltes durch Feststellungsbescheid absprechen (vgl. das hg. Erkenntnis vom 8. April 1992, Zl. 87/12/0136, mwN, sowie die in Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze, Band I2, unter E 236 ff zu § 56 AVG wiedergegebene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes).

Eine gesetzliche Grundlage für die von der mitbeteiligten Partei ausgesprochene Feststellung besteht nicht. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein öffentliches Interesse oder ein Interesse einer Partei vorlag, die strittige Frage der Anwartschaft des Beschwerdeführers auf monatliche laufende Entschädigung gemäß § 13 O.ö. Bürgermeisterbezügegesetz 1992 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998 zu klären, weil die mitbeteiligte Partei demgegenüber die - wenn auch rechtlich nicht unwesentliche - Feststellung über eine rechtlich qualifizierte Tatsache - nämlich die Dauer der Bürgermeisterfunktion des Beschwerdeführers zum Stichtag 30. Juni 1998 - als Ergebnis ihrer Auslegung des § 13 Oö. Gemeinde-Bezügegesetz 1998, wonach eine Rundung des Zeitraumes nicht in Betracht käme, traf. Auf dem Boden der dargestellten Rechtsprechung (beider Gerichtshöfe öffentlichen Rechts) erweist sich die von der mitbeteiligten Partei ausgesprochene Feststellung einer Tatsache als rechtswidrig. Da die belangte Behörde in Verkennung dieses Umstandes die Vorstellung des Beschwerdeführers als unbegründet abwies, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, weshalb dieser gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben war.

Der Spruch über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2001; die im Betrag von S 2.500,-- entrichtete Gebühr nach § 24 Abs. 3 VwGG war im Betrag von EUR 181,68 zuzusprechen.

Wien, am 25. September 2002