VwGH 2011/07/0134

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Die Beschwerdeführerin betreibt am Standort G eine Shredderanlage, in der schadstoffentfrachtete Altfahrzeuge gemeinsam mit anderen Mischschrotten mit einer Hammermühle zerteilt und durch einen Windsichter in eine Schwer- und eine Leichtfraktion getrennt werden. Die Shredderschwerfraktion wird mittels einer Magnettrommel in Eisen- und Stahlschrott sowie in eine nichtmagnetische Shredderschwerfraktion aufgetrennt. Die nichtmagnetische Shredderschwerfraktion besteht aus verschiedenen Nicht-Eisenmetallen, Steinen, Gummi, Kunststoff und Holz und wird unter Zuhilfenahme einer Siebtrommel weiter fraktioniert. Die hier verfahrensgegenständlichen Fraktionen zwischen 0 und 15 mm sowie zwischen 15 und 25 mm Korngröße werden von der Beschwerdeführerin zu Anlagen im EU-Ausland verbracht, in denen sie dem Verwertungsverfahren R4 gemäß Anhang 2 zum Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (AWG 2002) zugeführt werden. Bei Verfahren dieser Art wird die metallische Abfallfraktion durch mechanische Trennoperationen rückgewonnen, die nichtmetallische Abfallfraktion verbleibt und muss einer Entsorgung (Beseitigung oder Verwertung) zugeführt werden.

Mit Bescheid vom 2. Dezember 2009 erteilte die belangte Behörde der Beschwerdeführerin die Zustimmung zur Verbringung von insgesamt 2.500 Tonnen der obgenannten verfahrensgegenständlichen Abfälle. In der Begründung dieses Bescheides wurde unter anderem angemerkt, dass die Abfälle bei der Empfängerin dem Verfahren R4 unterzogen werden sollten; verwertet würden nach "ho. Aktenlage" ca. 55 % der Abfälle.

Mit Bescheid vom 26. April 2010 erteilte die belangte Behörde der Beschwerdeführerin die Zustimmung zur Verbringung von 10.000 Tonnen der verfahrensgegenständlichen Abfälle. Der Begründung des Bescheides war unter anderem zu entnehmen, dass "aufgrund der ho. Aktenlage" damit zu rechnen sei, dass 45 % der verbrachten Abfälle dem Altlastenbeitrag unterlägen.

Mit Schriftsatz vom 26. April 2010 stellte die Beschwerdeführerin an die Bezirkshauptmannschaft F (BH) einen Antrag auf Feststellung gemäß § 10 Altlastensanierungsgesetz (ALSAG) dahingehend, dass das Befördern der verfahrensgegenständlichen nichtmagnetischen Shredder-Schwerfraktion in das EU-Ausland zur stofflichen Verwertung keine beitragspflichtige Tätigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 Z 4 in Verbindung mit Z 1 bis 3 ALSAG darstelle.

Mit Bescheid vom 17. November 2010 stellte die BH fest, dass die von der Beschwerdeführerin durchgeführten Beförderungen von nichtmagnetischer Shredder-Schwerfraktion mit Korngrößen von 0 bis 25 mm zur Verwertung/Rückgewinnung von Metallen und Metallverbindungen nach Deutschland nicht dem Altlastenbeitrag unterlägen.

Im Wesentlichen wurde diese Entscheidung damit begründet, dass entscheidend sei, ob die Beförderung des gegenständlichen Abfalls ins Ausland zu einer in § 3 Abs. 1 Z 1 bis 3a ALSAG genannten Tätigkeit erfolge; dies sei beim Verwertungsverfahren R4 nicht der Fall. In diesem Zusammenhang sei von Interesse, ob und inwieweit eine Beitragspflicht für unverwertbare Teilmengen von Abfallfraktionen entstehe. Sowohl bei der Verarbeitung von Rohstoffen als auch bei der Abfallaufbereitung könne in der Regel nicht der gesamte Input verwendet werden. Das ALSAG sei verfassungskonform so zu interpretieren, dass eine lediglich minimale zu deponierende Abfallmenge noch keine Beitragspflicht auslöse. Vielmehr müssten die unverwertbaren Abfallanteile ein bestimmtes, bedeutendes Ausmaß überschreiten, um eine Beitragspflicht begründen zu können. Hier sei davon auszugehen, dass die rückgewinnbaren Metallgehalte der Abfälle so hoch seien, dass eine Rückgewinnung wirtschaftlich sinnvoll und somit tatsächlich eine Verwertung durch Rückgewinnung von Metallen gegeben sei. Damit stehe fest, dass der Verwertungszweck klar im Vordergrund der Beförderung stehe, eine Scheinverwertung liege nicht vor.

Eine Ermittlungspflicht des Beförderers, welche Anteile der Abfälle nach der Verarbeitung im EU-Ausland einer dem ALSAG unterliegenden Tätigkeit zugeführt würden, sei dem ALSAG nicht zu entnehmen. Insbesondere erfolge in den Bestimmungen über die Höhe des Beitrages (§ 6 ALSAG) keine Differenzierung zur Ermittlung von anteilsmäßigen Beitragssätzen bei der Beförderung zu Verwertungsanlagen, bei deren Behandlungsprozess auch Restfraktionen anfielen, die einer Beseitigung zugeführt würden. In diesen Fällen sei zum Zeitpunkt der Verbringung weder das Ausmaß des in den künftigen Behandlungsverfahren nicht verwertbaren Abfallanteils bekannt, noch sei vom Beitragspflichtigen steuerbar, welcher Art der Beseitigung diese Restabfälle schließlich zugeführt würden. Vielmehr lasse § 5 ALSAG, wonach als Bemessungsgrundlage der Beitragshöhe auf die Masse des Abfalls entsprechend dem Rohgewicht (inklusive Verpackungen) abzustellen sei, den Rückschluss zu, dass das Gesetz keine anteilsmäßigen Massenermittlungen künftiger Verwertungsprozesse vorsehe.

Gegen diesen Bescheid erhob die mitbeteiligte Partei mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 beim Landeshauptmann von Vorarlberg (LH) Berufung.

Mit Hinweis auf die Notifizierungsbescheide vom 2. Dezember 2009 und vom 26. April 2010 erklärte die mitbeteiligte Partei in der Berufung, dass die Beschwerdeführerin genaue Angaben zu machen hätte, wenn sie selbst in ihrem Antrag ausführe, dass die gegenständlichen Abfälle zu einem "bestimmten" Anteil im Anschluss an das Rückgewinnungsverfahren einer anderen Verwertung durch den im EU-Ausland befindlichen Abfallbehandler zugeführt würden. Offensichtlich könne es nämlich bei Kunststoff- und Holzanteilen nicht bei einem Verwertungsverfahren R4 bleiben, die Abfalleigenschaft dieser Anteile bleibe erhalten. Dies stehe offenkundig bereits bei Beginn der Beförderung fest. Somit werde beantragt, den angefochtenen Bescheid dahingehend abzuändern, dass für den Anteil des nicht nach R4 verwertbaren Abfallstromes Beitragspflicht festgestellt werde, in eventu der Bescheid aufgehoben und zur neuerlichen Entscheidung zurückverwiesen werde.

Dem entgegnete die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 20. Jänner 2011, dass weder dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 ALSAG, noch den §§ 66 ff. AWG 2002 Bestimmungen zu entnehmen seien, die abgaberechtliche Folgen an eine bestimmte Verwertungsquote bei grenzüberschreitender Verbringung von Abfällen knüpften. Da es sich bei den gegenständlich zu verbringenden Abfällen um Abfälle aus der Behandlung (Zerkleinerung) von Altfahrzeugen handle, könnten sich die in den Verbringungsbescheiden angeführten Prozentsätze somit nur auf die Wiederverwendungs- und Verwertungsziele im Sinne der Altfahrzeugeverordnung, BGBl. II Nr. 407/2002 (in der geltenden Fassung), beziehen. Keinesfalls finde jedoch eine Aliquotierung des ALSAG-Beitrages anhand der Verwertungsquoten der Altfahrzeugeverordnung eine Deckung in den in § 3 Abs. 1 ALSAG taxativ aufgezählten Beitragstatbeständen.

Mit Bescheid vom 15. Februar 2011 wurde der Berufung vom LH keine Folge gegeben und der angefochtene Bescheid bestätigt.

In der Begründung führte der LH dabei auszugsweise aus, dass die Erweiterung der Beitragspflicht durch die ALSAG-Novelle BGBl. I Nr. 71/2003 einzelne, anlassbezogene, explizit spezifizierte Behandlungsverfahren erfasst habe. Das Verwertungsverfahren zur Rückgewinnung von "enthaltenden Metallen und Metallverbindungen" sei hingegen nie unter die ALSAG-Beitragspflicht gestellt worden. Es sei dem Gesetzgeber zuzusinnen, dass ihm bereits im Zeitpunkt der Erlassung der Beitragstatbestandsbestimmungen bekannt gewesen sei, dass in einem R4 bzw. R4a - Verwertungsverfahren zum Zweck der Abfallaufbereitung zur Rückgewinnung von Metallen und Metallverbindungen "in der Regel immer" ein unverwertbarer Anteil anfalle. Trotzdem sei bisher keine anteilige ALSAG-Beitragspflicht für in einem Verwertungsverfahren im Ausland anfallende Restabfallbestände gesetzlich normiert worden.

Auch enthalte § 6 ALSAG keine Differenzierung zur Ermittlung von anteilsmäßigen Beitragssätzen bei der Beförderung zu Verwertungsanlagen, in denen künftig auch Restabfallfraktionen anfielen, die einer anderweitigen Verwertung oder Beseitigung zugeführt würden. Dem ALSAG sei auch sonst keine Bestimmung zu entnehmen, nach der Anteile einer verbrachten Abfallfraktion, welche nach einer nicht ALSAG-beitragspflichtigen Verwertung im EU-Ausland in weiterer Folge von dem ausländischen Abfallbehandler einer dem ALSAG unterliegenden Tätigkeit zugeführt würden, dem Altlastenbeitrag unterlägen.

Weiters führte der LH aus, dass nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Nichtnormierung einer Anteilsberechnungspflicht für in einem R4 oder R4a-Verwertungsverfahren im Ausland anfallende Restabfälle um eine planwidrige Unvollständigkeit des ALSAG handle, zumal dem Gesetzgeber deren Anfall bekannt gewesen sein müsse. Weiters sei festzuhalten, dass, wenn die gegenständlichen Abfälle zur Verwertung im Inland transportiert würden, keine ALSAG-Beitragspflicht für die Beschwerdeführerin ausgelöst würde. Eine Beitragspflicht entstünde erst bei einer tatsächlichen Beseitigung bzw. dem Altlastenbeitrag unterliegenden Verwertung der verbleibenden Restfraktion. Eine Schlechterstellung von Beförderern zur stofflichen Verwertung ins Ausland erscheine insbesondere auch unter Berücksichtigung der Grundsätze der Gleichmäßigkeit und Gerechtigkeit des Steuerrechts sachlich nicht gerechtfertigt.

Schließlich erklärte der LH hinsichtlich der angeführten Prozentsätze in den Notifizierungsbescheiden, dass diese geschätzten Prozentquoten historisch bedingt von der Altfahrzeugeverordnung herrührten und sich ausschließlich auf deren Wiederverwendungs- und Verwertungsziele bezögen.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 15. März 2011 hob die belangte Behörde den Bescheid des LH vom 15. Februar 2011 gemäß § 10 Abs. 2 Z 2 ALSAG auf.

Dazu führte die belangte Behörde zunächst aus, dass die Rechtsansicht des LH, wonach die erste auf die Beförderung folgende Maßnahme der Rückgewinnung von Metallen und Metallverbindungen nicht unter eine Bestimmung des § 3 Abs. 1 Z 1 bis 3a ALSAG zu subsumieren sei, geteilt werde. Dies für sich sei aber noch nicht hinreichend, um die in Rede stehende Abfallbeförderung als nicht der Altlastenbeitragspflicht unterliegend anzusehen.

Wäre für die Beurteilung der Altlastenbeitragspflicht tatsächlich nur die erste Behandlung relevant und der Abfall und Verbleib von Restabfällen irrelevant, so wäre der Abfall in seiner Gesamtheit als dem Beitragssatz gemäß § 6 Abs. 4a ALSAG unterliegend anzusehen.

Den Materialien zur ALSAG-Novelle (XXII. GP, 59 der Beilagen, S. 308) sei zum Tatbestand des § 3 Abs. 1 Z 3 ALSAG zu entnehmen, dass Bemessungsgrundlage für die Beitragspflicht der Verwendung von Abfällen zur Herstellung von Brennstoffprodukten nicht der gesamte Input in die Aufbereitungsanlage sei, sondern nur jener Anteil, der tatsächlich in das Brennstoffprodukt eingehe. Nur dieser Anteil werde "als zur Brennstoffproduktherstellung verwendeter Abfall" angesehen und unterliege dem Beitragssatz. Das altlastenbeitragsrechtliche Schicksal der Restfraktion richte sich danach, welcher Maßnahme sie in der Folge zugeführt werde. Die dem Tatbestand der § 3 Abs. 1 Z 3 ALSAG unterliegenden Maßnahmen seien mit den Maßnahmen der Rückgewinnung von Metallen bzw. Metallverbindungen vergleichbar, sodass die zu dieser Bestimmung in den Materialien getätigten Ausführungen auch für diese Maßnahme zutreffend seien.

Weder aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Z 4 ALSAG noch aus sonst einer Bestimmung dieses Gesetzes lasse sich ableiten, dass die Tatbestände des § 3 Abs. 1 Z 1 bis 3a leg. cit. im Anwendungsbereich des § 3 Abs. 1 Z 4 leg. cit. anders auszulegen seien, als wenn die Verweisnorm nicht zum Tragen käme. Es ergebe sich daher, dass bei einem Abfallgemisch, bestehend aus metallischen und nichtmetallischen Abfallfraktionen, als zur Metallrückgewinnung verwendeter Abfall nur die metallische Abfallfraktion anzusehen sei. Daraus folge, dass nur hinsichtlich der metallischen, nicht jedoch der nichtmetallischen Abfallfraktion gesagt werden könne, sie sei als zur Metallrückgewinnung befördert anzusehen.

Ins Leere gehe auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach es nicht möglich sei, Teilabfallströme vor der Durchführung der stofflichen Verwertung zu bestimmen, da die eventuell anfallenden konkreten (Teil‑)Mengen vom tatsächlich durchgeführten Verwertungsverfahren sowie dessen Erfolg abhingen. Wisse man nicht, was das konkrete Ergebnis einer Behandlung sei, habe man sich entweder das entsprechende Wissen anzueignen oder in Kauf zu nehmen, dass die Abgabenbehörde die abgabenanspruchsbegründende Masse des Abfalles auf Basis der Vorgaben der Bundesabgabenordnung schätze.

Abschließend führte die belangte Behörde aus, dass der LH mit der Auffassung, dass hinsichtlich der Abfallgesamtheit gesagt werden könne, sie sei als zur Metallgewinnung befördert anzusehen, die Rechtslage verkannt und ausgehend davon Feststellungen über die Art und Weise der Entsorgung der nichtmetallischen Abfallfraktion nicht getroffen habe, sodass deshalb der Bescheid des LH mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet sei.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Die mitbeteiligte Partei beteiligte sich nicht am Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. Die Beschwerdeführerin erklärt im Wesentlichen, dass im ALSAG keine Beitragspflicht für Restabfallfraktionen, welche im Rahmen eines nicht beitragspflichtigen Verwertungsverfahrens anfielen, vorgesehen sei. Eine analoge Anwendung von § 3 Abs. 1 Z 3 ALSAG sei nicht möglich; eine Gesetzeslücke liege nicht vor.

Darüber hinaus bemängelt die Beschwerdeführerin, dass ihr die belangte Behörde keine Möglichkeit zur Stellungnahme vor Erlassung des angefochtenen Bescheides eingeräumt und damit gegen das "Überraschungsverbot" verstoßen habe. Bei ordnungsgemäßer Einräumung des Parteiengehörs wäre die belangte Behörde zu einem anderen Verfahrensergebnis gekommen.

2.1. Nicht strittig ist, dass die verfahrensgegenständliche Schredder-Schwerfraktion mit Korngrößen von 0 bis 25 mm Abfall im Sinne des ALSAG ist.

2.2. § 3 Abs. 1 ALSAG in der Fassung der Novelle BGBl. I Nr. 40/2008 lautet:

"§ 3. (1) Dem Altlastenbeitrag unterliegen

1. das Ablagern von Abfällen oberhalb oder unterhalb (dh. unter Tage) der Erde; als Ablagern im Sinne dieses Bundesgesetzes gilt auch

a) das Einbringen von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind (zB Fahrstraßen, Rand- und Stützwälle, Zwischen- oder Oberflächenabdeckungen einschließlich Methanoxidationsschichten und Rekultivierungsschichten),

b) das mehr als einjährige Lagern von Abfällen zur Beseitigung oder das mehr als dreijährige Lagern von Abfällen zur Verwertung,

c) das Verfüllen von Geländeunebenheiten (ua. das Verfüllen von Baugruben oder Künetten) oder das Vornehmen von Geländeanpassungen (ua. die Errichtung von Dämmen oder Unterbauten von Straßen, Gleisanlagen oder Fundamenten) oder der Bergversatz mit Abfällen,

2. das Verbrennen von Abfällen in einer Verbrennungs- oder Mitverbrennungsanlage im Sinne der Abfallverbrennungsverordnung, BGBl. II Nr. 389/2002,

3. das Verwenden von Abfällen zur Herstellung von Brennstoffprodukten,

3a. das Einbringen von Abfällen, ausgenommen hüttenspezifische Abfälle, in einen Hochofen zur Herstellung von Roheisen oder das Verwenden von Abfällen zur Herstellung von Produkten für das Einbringen in einen Hochofen zur Herstellung von Roheisen, ausgenommen hüttenspezifische Abfälle,

4. das Befördern von Abfällen zu einer Tätigkeit gemäß Z 1 bis 3a außerhalb des Bundesgebietes."

2.3. Die gegenständliche Maßnahme, der die Abfälle außerhalb des Bundesgebietes zugeführt werden, nämlich das Recycling bzw. die Rückgewinnung von Metallen und Metallverbindungen entsprechend dem in Anhang 2 des AWG 2002 genannten Verwertungsverfahren R4 kann nicht unter einen der Tatbestände des § 3 Abs. 1 Z 1 bis 3a ALSAG subsumiert werden, wie auch die belangte Behörde selbst ausführt. Eine solche Behandlung stellt nämlich offensichtlich weder ein Ablagern im Sinne der Z 1 leg. cit, noch eine Verbrennung (Z 2) oder Verwendung zur Herstellung von Brennstoffprodukten (Z 3) dar; auch die Herstellung von Roheisen (Z 3a) wird nach dem verfahrensgegenständlichen Sachverhalt mit der Behandlung nicht bezweckt.

Diese "erste" Behandlung nach der Verbringung ist aber jene, zu deren Zweck die Beschwerdeführerin die Abfälle aus dem Bundesgebiet verbringt, und somit jene, die nach dem Wortlaut des Gesetzes im Sinne des § 3 Abs. 1 Z 4 leg. cit. zu beurteilen ist.

Das gegenständliche Befördern zu "einer Tätigkeit" ist nämlich nicht jenes zu einer - einer ersten Tätigkeit (Behandlung) im Ausland nachfolgenden -, abschließenden Tätigkeit zu verstehen, sondern das Befördern zu der Tätigkeit, zu welcher die Abfälle von der Beschwerdeführerin unmittelbar verbracht werden. Dass hier von einer anderen als der "ersten Tätigkeit" auszugehen sei, zu der die Abfälle außerhalb des Bundesgebietes verbracht werden, ist weder dem Gesetzeswortlaut noch den Materialien zu entnehmen. Die belangte Behörde hatte daher die "Tätigkeit" ihrer Beurteilung nach § 3 Abs. 1 Z 4 ALSAG zu Grunde zu legen, zu deren ersten (unmittelbaren) Zweck die Verbringung außerhalb des Bundesgebietes erfolgte, nicht daran anschließende weitere bzw eine abschließende Tätigkeit (vgl. dazu die Erkenntnisse vom 26. Juli 2012, 2012/07/0032, und vom gleichen Tag, 2010/07/0215).

Eine getrennte Betrachtung der metallischen und nichtmetallischen Abfallfraktion kommt daher - entgegen der Ansicht der belangten Behörde - nicht in Frage, werden sie doch beide im noch nicht getrennten Zustand als ein Abfallgemisch außerhalb des Bundesgebietes einer Behandlung, nämlich dem Verwertungsverfahren R4, zugeführt; diese Behandlung ist entgegen der Ausführungen der belangten Behörde somit auch für die nichtmetallische Abfallfraktion Beurteilungsgrundlage der Altlastenbeitragspflicht gemäß § 3 Abs. 1 Z 4 ALSAG. Jedoch ist bei dieser Behandlung keine Subsumierung unter einen der Tatbestände der § 3 Abs. 1 Z 1 bis 3a leg. cit. möglich.

Entgegen der Ansicht der belangten Behörde ist daher eine Altlastenbeitragspflicht für die verfahrensgegenständliche Verbringung nicht gegeben.

2.4. Es erübrigte sich daher auch, näher auf die von der belangten Behörde zur Stützung ihrer Argumentation der Teilbarkeit der Abfallströme herangezogenen Materialien zur Verwendung von Abfällen zur Herstellung von Brennstoffprodukten (XXII. GP, 59 der Beilagen, S. 308) im Sinne des § 3 Abs. 1 Z 3 ALSAG einzugehen.

2.5. Die in der Begründung eines auf § 10 Abs. 2 ALSAG gestützten Bescheides enthaltenen, für die Aufhebung tragenden Gründe binden in einem allfälligen Verfahren die Unterbehörde. Entspricht ein solches tragendes Begründungselement nicht dem Gesetz, dann hat das dieselbe Konsequenz wie bei Bescheiden, die auf § 66 Abs. 2 AVG gestützt sind, nämlich die Rechtswidrigkeit des Behebungsbescheides (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 30. September 2010, 2007/07/0090).

Die Annahme der Behörde, dass die weitere Behandlung der nichtmetallischen Abfallfraktion nach der Zuführung zur gegenständlichen Behandlung noch relevant für die Beurteilung der Altlastenbeitragspflicht sei, findet keine Grundlage im Gesetz und verletzt als tragendes Begründungselement die Rechte der Beschwerdeführerin, sodass dadurch der angefochtene Bescheid mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet ist.

3. Aus diesem Grund war der angefochtene Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben. Insofern erübrigte es sich, auf das weitere Beschwerdevorbringen der Beschwerdeführerin einzugehen.

4. Die Entscheidung über die Verfahrenskosten gründet auf §§ 47 ff. VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.

Wien, am 20. September 2012