Spruch:
Dem Revisionsrekurs wird Folge gegeben. Die Entscheidung der zweiten Instanz wird dahin abgeändert, dass der erstgerichtliche Beschluss wiederhergestellt wird.
Die Parteien haben die Kosten des Rechtsmittelverfahrens selbst zu tragen.
Text
Begründung
Der Landeshauptmann von Oberösterreich als Organ der mittelbaren Bundesverwaltung hat mit Bescheid vom 2. Dezember 1998 gemäß § 21a WRG die wasserrechtliche Bewilligung für die Wasserkraftanlage der Antragstellerin samt der Entnahme von Wasser aus einem näher bezeichneten Fluß abgeändert, das Maß der Wasserbenutzung durch zusätzliche Auflagen beschränkt und mit Punkt C den Antrag der Antragstellerin auf Zuerkennung einer Entschädigung von 9 Mio S mit der Begründung zurückgewiesen, dass der im Bescheid verfügte Rechtsentzug durch Restwasservorschreibung gemäß § 21a WRG unter der Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit nicht unter die entschädigungspflichtige Einräumung von Zwangsrechten nach den §§ 60 f WRG falle.
Die Antragstellerin hat gegen diesen Bescheid im Verwaltungsverfahren Berufung erhoben und insbesondere die Restwasservorschreibung dem Grunde nach bekämpft sowie rechtzeitig gemäß § 117 Abs 4 WRG die gerichtliche Entscheidung auf Zuerkennung einer Entschädigung von 9 Mio S samt 4 % Zinsen ab "Fälligkeit" beantragt.
Das Erstgericht lehnte die von der Antragstellerin beantragte Innehaltung des gerichtlichen Verfahrens ab und wies den Antrag mangels materiellrechtlicher Begründetheit ab. § 117 Abs 4 WRG setze für die sukzessive gerichtliche Zuständigkeit die Pflicht zur Leistung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen und Kosten voraus, die sich entweder aus dem WRG selbst ergäben oder die in anderen für die Pflege und Abwehr bestimmter Gewässer geltenden Sondervorschriften vorgesehen seien. Die im Bescheid angewendete Bestimmung des § 21a WRG enthalte im Unterschied zu den §§ 60 ff WRG keine Ermächtigung zur Festsetzung von Entschädigungen. § 21a WRG habe eine Abänderung von Bewilligungen zum Inhalt und nicht eine Enteignung oder die Begründung anderer Zwangsrechte. Der entschädigungslose, unter der Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit verfügte Rechtsentzug entspreche gerade dem Wesen des § 21a WRG. Sollte die Antragstellerin verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 21a WRG hegen, müßte eine Überprüfung dieser Norm durch den Verfassungsgerichtshof erwirkt werden. Die behauptete Verfassungswidrigkeit des § 21a WRG sei aber, einer 1991 ergangenen Entscheidung der Europäischen Kommission für Menschenrechte zufolge, keineswegs offensichtlich.
Das Rekursgericht bestätigte diese Entscheidung "mit der Maßgabe", dass der Antrag - ebenso wie die verspätete Rekursbeantwortung - zurückgewiesen wurde.
Das Begehren der Antragstellerin falle nach dem klaren Gesetzeswortlaut nicht unter die sukzessive gerichtliche Zuständigkeit nach § 117 Abs 4 WRG, weil weder die einschlägige Bestimmung des § 21a WRG noch eine andere der in § 117 Abs 1 WRG genannten Bestimmungen die Pflicht zur Leistung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen oder Kosten für die von der Verwaltungsbehörde verfügte Abänderung der wasserrechtlichen Bewilligung bzw Beschränkung des Maßes der Wasserbenutzung vorsähen. Davon abgesehen könne das Gericht nach § 117 Abs 4 und 6 WRG wegen einer Entschädigung nur angerufen werden, wenn die Verwaltungsbehörde im Bewilligungsverfahren über ein Entschädigungsbegehren eine Sachentscheidung getroffen habe, nicht aber, wenn sie ein solches Begehren mangels Entscheidungsbefugnis zurückgewiesen habe. Die Zuständigkeit des Erstgerichts nach § 117 Abs 4 und 6 WRG als Außerstreitgericht sei daher zu verneinen, sodass der Antrag nach der (einfach gesetzlichen) Rechtslage zurückzuweisen sei. Mit einer Maßgabebestätigung könne deshalb vorgegangen werden, weil die erstinstanzliche Entscheidung von denselben Überlegungen getragen sei.
Der Anregung der Antragstellerin, die Verfassungsgemäßheit des § 21a WRG durch den Verfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen, werde nicht näher getreten, weil die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragstellerin nicht geteilt würden: In ihrer Entscheidung vom 7. Jänner 1991, veröffentlicht in ÖJZ 1991, 427, habe die Europäische Kommission für Menschenrechte ausgesprochen, dass es sich beim Widerruf von Wasserrechten nicht um einen Eigentumsentzug iSd Art 1 des 1. ZPMRK handle und ein solcher entschädigungsloser Rechtsentzug unter der Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit eine durch das Allgemeininteresse der Gemeinschaft gerechtfertigte Eigentumsbeschränkung darstellen könne. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sei aber ein Rechtsentzug nach § 21a WRG nur unter der Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit zulässig (§ 21a Abs 3 WRG). Die Frage der Verhältnismäßigkeit sei daher grundsätzlich abschließend im Verwaltungsverfahren zu prüfen, die Zulässigkeit des Rechtsentzugs betreffe an sich nicht die Entschädigungsfrage. Eine allfällige Unverhältnismäßigkeit des Rechtsentzugs habe die Antragstellerin daher ausschließlich im Verwaltungsverfahren geltend zu machen. Aber auch der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt, weil der Rechtsentzug nach § 21a WRG - im Gegensatz etwa zu § 64 Abs 1 lit c iVm § 60 Abs 1 lit c WRG - nur bei nicht hinreichendem Schutz öffentlicher Interessen zulässig sei. Darin liege aber die sachliche Rechtfertigung der unterschiedlichen Regelung in Bezug auf Entschädigungen. Es bestehe daher kein Anlaß, der Anregung der Antragstellerin auf Überprüfung der Verfassungsgemäßheit des § 21a WRG durch den Verfassungsgerichtshof näherzutreten. Davon abgesehen wäre diese Frage - mangels bisher begründeter gerichtlicher Zuständigkeit nach § 117 Abs 4 und 6 WRG - auch primär im Rahmen des verwaltungsbehördlichen Rechtszugs zu relevieren.
Rechtliche Beurteilung
Der außerordentliche Revisionsrekurs der Antragstellerin ist zufolge § 14 Abs 1 AußStrG zulässig und auch berechtigt.
a) Gemäß § 117 Abs 6 zweiter Satz WRG finden auf das gerichtliche Verfahren die Bestimmungen des Eisenbahnenteignungsgesetzes 1954 (EisbEG) sinngemäße Anwendung. Nach § 30 Abs 4 EisbEG ist das auf die Entscheidung über die zu leistende Entschädigung bezogene Rechtsmittelverfahren zweiseitig (7 Ob 551/94, insoweit nicht veröffentlicht in HS 25.598; 1 Ob 506/95 = JBl 1996, 190; 1 Ob 507/96 = SZ 69/74). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob der Antragstellerin ungeachtet einer fehlenden gesetzlichen Regelung in § 21a WRG eine Entschädigung für die Einschränkung ihres bescheidmäßig zuerkannten Wasserrechts durch die Anpassungsbescheide der Wasserrechtsbehörde zustehe. Das Revisionsrekursverfahren ist demnach zweiseitig.
b) Die zweite Instanz hat die Mangelhaftigkeit des erstinstanzlichen Verfahrens, die die Antragstellerin in der verweigerten Innehaltung des Verfahrens erblickte, verneint. Der von der jüngeren Rspr (ÖA 1995, 91 ua) auf das Verfahren außer Streitsachen ausgedehnte Grundsatz des streitigen Verfahrens, dass ein erstinstanzlicher Mangel, den das Gericht zweiter Instanz verneinte, in dritter Instanz nicht erfolgreich zum Gegenstand einer Verfahrensrüge gemacht werden könne, ist im vorliegenden Fall zu beachten: Die für das Pflegschaftsverfahren von diesem Grundsatz gemachte Ausnahme (vgl EFSl 85.724) ist auf Fälle wie diesen nicht zu erweitern. Dem Obersten Gerichtshof ist somit eine neuerliche Überprüfung dieses behaupteten erstinstanzlichen Verfahrensmangels versagt.
c) Gemäß § 117 Abs 1 erster Satz WRG entscheidet über die Pflicht zur Leistung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen und Kosten, die entweder in diesem Bundesgesetz oder in den für die Pflege und Abwehr bestimmter Gewässer geltenden - hier indes fehlenden - Sondervorschriften vorgesehen sind, sofern dieses Bundesgesetz (§ 26) oder die betreffende Sondervorschrift nichts anderes bestimmt, die Wasserrechtsbehörde. Entschädigungen sind Leistungen, durch die ein vermögensrechtlicher Nachteil infolge Rechtsentzugs oder Rechtsbeschränkung ausgeglichen werden soll. Nach § 117 Abs 4 WRG, eingefügt durch die WRG-Novelle 1988, ist gegen (meritorische) Entscheidungen der Wasserrechtsbehörde nach Abs 1 eine Berufung (im Verwaltungsverfahren) nicht zulässig. Vielmehr tritt die Entscheidung außer Kraft, soweit vor Ablauf von zwei Monaten nach Zustellung des Bescheids die gerichtliche Entscheidung beantragt wird. Im Rahmen dieser sukzessiven Kompetenz geht somit die Kognitionsbefugnis von der Verwaltungsbehörde auf das Gericht über. Hingegen ist die Anrufung des Gerichts nach § 117 Abs 4 und Abs 6 WRG gegen eine nicht meritorische Entscheidung der Wasserrechtsbehörde nicht zulässig (1 Ob 27/93 = SZ 67/6); insoweit steht nur der administrative Instanzenzug offen (Raschauer, Kommentar zum Wasserrecht, § 117 WRG Rz 11).
Es stellt sich daher die Frage, ob der Bescheid der Wasserrechtsbehörde in seinem Punkt C im aufgezeigten Sinn eine meritorische Entscheidung war. Dies ist zu bejahen. Es kommt nicht darauf an, welche Spruchform die Verwaltungsbehörde wählte, sondern darauf, welchen Inhalt der Spruch hatte. Gegenstand der sukzessiven Zuständigkeit sind wasserrechtliche Entscheidungen über das "Ob" von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen und Kosten sowie über die Höhe, die Art, die Form und die Frist der Leistung (Raschauer aaO Rz 9). Wird - wie hier - begehrte Entschädigung abgelehnt, so ist darin eine negative Entscheidung über die Entschädigungsfrage zu erblicken, gegen die das Gericht angerufen werden kann (Raschauer aaO Rz 9). Nach Auffassung des erkennenden Senats gilt dies auch dann, wenn der Antragsteller bei der Wasserrechtsbehörde eine Entschädigung in einem Fall anspricht, in dem das Gesetz - so wie hier (§ 21a WRG) - keine Entschädigung vorsieht, sondern den Eingriff in ein bestehendes Wasserrecht von der Verhältnismäßigkeit des Rechtsentzugs abhängig macht. Die Frage nach dem maßgeblichen "Ob" hängt somit nicht davon ab, ob der vom Antragsteller erhobene Anspruch auf Leistung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen und Kosten im Gesetz generell oder nur nach den Verhältnissen des konkreten Antragstellers keine Deckung findet, also nur im speziellen Fall die materiellen Voraussetzungen für eine Antragsstattgebung fehlen, obwohl an sich das Gesetz für solche Fälle an sich den Anspruch auf die Leistung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen oder Kosten vorsieht. Nur gegen Entscheidungen der Wasserrechtsbehörde, mit denen Anträge wegen Fehlens der formellen Sachentscheidungsvoraussetzungen (zB wegen Gerichtszuständigkeit oder wegen Versäumung der Berufungsfrist, nicht aber auch wegen mangelnder Anspruchslegitimation oder wegen Versäumung einer materiellrechtlichen Anspruchsfrist) zurückgewiesen werden, sowie gegen selbständig anfechtbare verfahrensrechtliche Entscheidungen steht ausschließlich der administrative Instanzenzug offen (Raschauer aaO Rz 11). Wird von der Wasserrechtsbehörde die Leistung der begehrten Entschädigung aus in der Sache selbst begründeten Erwägungen (hier: fehlende gesetzliche Regelung in § 21a WRG) abgelehnt, so ist das als negative Entscheidung über die Entschädigungsfrage zu beurteilen, gegen die das Gericht nach § 117 WRG im Rahmen seiner sukzessiven Kompetenz angerufen werden kann. Daher hat im vorliegenden Fall auch die Wasserrechtsbehörde den Antrag der Antragsstellerin bescheidmäßig zu Unrecht zurück- statt richtig abgewiesen.
d) Gemäß § 21a Abs 1 WRG idFd WRG-Novelle 1990, BGBl 1990/252, hat die Wasserrechtsbehörde, wenn sich nach Erteilung der Bewilligung ergibt, dass öffentliche Interessen (§ 105) trotz Einhaltung der im Bewilligungsbescheid oder in sonstigen Bestimmungen enthaltenen Auflagen und Vorschriften nicht hinreichend geschützt sind, die nach dem nunmehrigen Stand der Technik (§ 12a) zur Erreichung dieses Schutzes erforderlichen anderen oder zusätzlichen Auflagen vorzuschreiben, Anpassungsziele festzulegen und die Vorlage entsprechender Projektsunterlagen über die Anpassung aufzutragen, Art und Ausmaß der Wasserbenützung vorübergehend oder auf Dauer einzuschränken oder die Wasserbenutzung vorübergehend oder auf Dauer zu untersagen. Nach Abs 3 dieser Bestimmung darf die Wasserrechtsbehörde Maßnahmen nach Abs 1 nicht vorschreiben, wenn diese Maßnahmen unverhältnismäßig sind. Dabei gelten die in lit a bis d angeführten Grundsätze. Die Vorschrift des § 21a WRG sieht somit für die Einschränkung eines bestehenden Wasserrechts keine Entschädigung vor, sondern macht nach dessen Abs 3 den Rechtsentzug unter der Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit zulässig. Diese Voraussetzung für die Einschränkung eines bestehenden Wasserrechts ist von der Verwaltungsbehörde zu prüfen (vgl zu den anzuwendenden Maßstäben VwGH in RdU 1998/81 ua) und entzieht sich der Überprüfung durch das Gericht im Rahmen der sukzessiven Zuständigkeit. Auch keine andere Bestimmung sieht in diesem Zusammenhang im Unterschied zu §§ 60 ff WRG eine Ermächtigung zur Festsetzung von Entschädigungen, Ersätzen, Beiträgen oder Kosten (vgl dazu die Nachweise bei Raschauer aaO § 117 Rz 2) für die von der Verwaltungsbehörde entschiedene Abänderung der wasserrechtlichen Bewilligung bzw Beschränkung des Maßes der Wasserbenutzung vor.
Es erweist sich somit die erstinstanzliche Antragsabweisung als Entscheidung in der Sache richtig, hingegen die zu Unrecht in eine Maßgabebestätigung gekleidete rekursgerichtliche Antragszurückweisung als nicht zutreffend, weil die Wasserrechtsbehörde den Entschädigungsantrag in Wahrheit mangels gesetzlicher Regelung ab- und nicht zurückwies. Dementsprechend ist dem Revisionsrekurs Folge zu geben und die erstinstanzliche Entscheidung wiederherzustellen.
e) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Bestimmung des § 21a WRG bestehen nicht, sodass sich der Oberste Gerichtshof nicht zu einer Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof iSd Art 89 Abs 2,140 Abs 1 B-VG veranlasst sieht. Inhaltlich kann insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des Rekursgerichts verwiesen und noch ergänzt werden, dass auch gegen den Eingriff in die Rechtskraft von Bescheiden keine verfassungsrechtlichen Bedenken unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes bestehen, weil die sachliche Rechtfertigung hiefür im Schutz öffentlicher Interessen, insbesondere im Umweltschutz, liegt. Dem Gedanken der Verhältnismäßigkeit ist durch § 21a WRG entsprochen, weil den Besonderheiten des Einzelfalls Rechnung zu tragen und auf Grund einer entsprechenden Interessenabwägung zu entscheiden ist (VwGH RdU 1996/87; ÖJZ 1998/146). Fragen der Präjudizialität stellen sich nicht mehr.
f) Die Stellung der Antragstellerin, die weder aus § 21a WRG noch aus anderen Bestimmungen in merito ein Recht auf eine Entschädigung ableiten kann, entspricht nicht der des "Enteigneten" in sinngemäßer Anwendung des EisbEG (§ 117 Abs 6 WRG iVm § 30 Abs 4 und § 44 EisbEG 1954). Es gilt daher der allgemein im Verfahren außer Streitsachen - abgesehen von besonderen gesetzlichen Regelungen - geltende Grundsatz, dass wegen des Fehlens von Kostenersatzregelungen jede Partei ihre Kosten selbst zu tragen hat. Die Antragstellerin erzielte im Übrigen auch nur einen Formalerfolg; die Antragsgegnerin hat mit ihrer Revisionsrekursbeantwortung - ihre Rekursbeantwortung wurde zurückgewiesen - keinen Erfolg errungen.