VwGH 2011/06/0145

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Niederösterreich hat der beschwerdeführenden Marktgemeinde Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.106,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Bürgermeister der beschwerdeführenden Marktgemeinde leitete von Amts wegen ein Verfahren gemäß § 7 Abs. 2 NÖ Straßengesetz 1999 zur Klärung der Frage ein, ob es sich bei dem Weg auf den Grundstücken Nr. 2250/2 und 2250/3 in P um eine Privatstraße mit Öffentlichkeitscharakter im Sinn des § 7 Abs. 1 NÖ Straßengesetz 1999 handelt. Zu diesem Zweck wurde am 2. Februar 2011 eine Verhandlung mit einem Ortsaugenschein durchgeführt, zu der auch die dinglich Berechtigten als Parteien geladen wurden. In der Niederschrift zu dieser Verhandlung wurde festgehalten, dass die Privatstraße seit mindestens 30 Jahren bestehe und eine ausdrückliche Zustimmung der Eigentümerin für die Benützung der Privatstraße durch fünf namentlich angeführte Anrainer vorliege. Der Personenkreis, der die Privatstraße benütze, sei nicht unbestimmbar, weil nur dinglich berechtigte Grundstückseigentümer die Straße benützen dürften. Für die Straße bestehe im Sinn der Definition des § 4 Z. 9 NÖ Straßengesetz 1999 ein Verkehrsbedürfnis für einige dinglich Berechtigte. Die Straße verlaufe entlang der südlichen Grundstücksgrenze der Grundstücke Nr. 2250/2 und 2250/3 in westöstliche Richtung und stelle einen Forstweg dar, weil das Grundstück Nr. 2250/2 als Wald ausgewiesen und gewidmet sei. Die Straße sei nicht befestigt und weise eine Breite von 2 bis 3 m auf. Sie diene dem Fußgänger- und Fahrzeugverkehr und werde hauptsächlich durch landwirtschaftliche Fahrzeuge und Maschinen zur Bewirtschaftung des Heurigenbetriebes der Familie N benützt. Am Ende der Straße führten einige Fußpfade weiter in Richtung Waldgraben. Laut dem Sachverständigen für Verkehrstechnik betrage die Breite der benutzen Fahrspur 2,2 m bis maximal 3 m, es handle sich um keine Straßenanlage, die nach dem Stand der Technik für den KFZ-Verkehr geeignet sei. Eine Benützung sei jedoch sowohl für KFZ als auch für Fußgänger und Radfahrer möglich. Die beschwerdeführende Marktgemeinde habe erklärt, der gegenständliche Fahrweg sei eine Straße im Sinn des § 4 NÖ Straßengesetz 1999, die neben den dinglich Berechtigten auch noch von weiteren Personen, die nicht genauer bestimmt werden könnten, vor allem Radfahrern und Fußgängern, benützt werde. Dazu liege keine ausdrückliche Zustimmung der Gemeinde vor. Beim Lokalaugenschein seien keinerlei Hinweise oder Verbotsschilder (z.B. Fahrverbot, Privatstraße, Zufahrt nur für Anrainer) festgestellt worden, im Schnee seien mehrere KFZ-Spuren und zahlreiche Fußspuren ersichtlich gewesen. Ein Verkehrsbedürfnis liege vor allem für Fußgänger und Radfahrer vor. Dazu werde die Vernehmung einer namentlich genannten Zeugin beantragt. Die Benützung durch den unbestimmten Personenkreis erfolge bereits deutlich länger als 30 Jahre.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der beschwerdeführenden Marktgemeinde vom 25. Februar 2011 wurde festgestellt, dass die verfahrensgegenständliche Straße keine Privatstraße mit Öffentlichkeitscharakter gemäß § 7 NÖ Straßengesetz 1999 darstelle, weil sie ausschließlich dem Geh- und Fahrverkehr für berechtigte angrenzende Liegenschaftseigentümer diene. Es lägen nicht alle erforderlichen Merkmale für den Öffentlichkeitscharakter dieser Privatstraße vor. Ein Verkehrsbedürfnis im Sinn des § 4 Z. 9 NÖ Straßengesetz 1999 liege nur für die angrenzenden Nachbarn, die für die Befriedigung ihres Verkehrsbedürfnisses unterschiedliche Berechtigungen innehätten, vor. Ein darüber hinausgehendes Verkehrsbedürfnis für einen nicht bestimmbaren Personenkreis bestehe nicht. Daran ändere nichts, dass die Straße auch von nicht berechtigten Personen benützt werde, weil diese die Straße nicht auf Grund eines Verkehrsbedürfnisses im Sinn des § 4 Z. 9 NÖ Straßengesetz 1999, sondern etwa in Verfolgung eines Freizeitvergnügens benützten. Eine Vernehmung der Zeugin sei nicht notwendig gewesen, weil die Benutzung der Straße durch nicht berechtigte Personen, etwa Spaziergänger und Radfahrer, von der Behörde nicht in Abrede gestellt werde.

Gegen diesen Bescheid berief die mitbeteiligte Partei (ein an der Benützung der gegenständlichen Straße dinglich Berechtigter) und brachte zunächst eine Befangenheit der einschreitenden Organe vor (ist nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens). Zu der Feststellung gemäß § 7 Abs. 1 NÖ Straßengesetz 1999 brachte sie vor, aus dem Bescheid sei nicht ersichtlich, welche Tatbestandselemente als verwirklicht angesehen würden. Die Behörde stelle scheinbar nicht in Abrede, dass die Straße seit mindestens 30 Jahren von Spaziergängern und Radfahrern benützt werde, die kein privatrechtliches Nutzungsrecht in Anspruch nehmen könnten. Damit gestehe sie indirekt zu, dass die Straße auch von nichtberechtigten Personen benutzt werde. Laut Verhandlungsniederschrift sei die Zustimmung der Eigentümerin zur Benutzung durch einige Personen ausdrücklich erteilt worden. Hinsichtlich anderer als dieser dinglich Berechtigten liege jedoch keine Zustimmung der Eigentümerin vor. Die Identität der die Straße benützenden Radfahrer und Fußgänger sowie weiterer KFZ sei nicht bekannt - weder deren Anzahl noch deren Nutzungsverhalten. Dazu seien keine konkreten Erhebungen durchgeführt worden. Es sei nicht ersichtlich, worauf die Behörde erster Instanz ihre Ansicht, die nichtberechtigten Personen benutzten die Straße nicht auf Grund eines Verkehrsbedürfnisses, sondern in Verfolgung eines Freizeitvergnügens, stütze. Da diesbezüglich keine Ermittlungen stattgefunden hätten, sei das Verfahren in diesem Punkt grob mangelhaft. Die mitbeteiligte Partei habe ein rechtliches Interesse daran, dass die verfahrensgegenständliche Straße als Gemeindestraße angesehen werde, weil sie hinsichtlich des an die Straße angrenzenden Grundstückes Nr. 322/2 einen Antrag auf Bauplatzerklärung gestellt habe, der u.a. deshalb abgelehnt worden sei, weil das Grundstück an keine Straße angrenze, was von der NÖ Bauordnung 1996 gefordert werde.

Mit Bescheid des Gemeinderates der beschwerdeführenden Marktgemeinde vom 30. März 2011 wurde die Berufung der mitbeteiligten Partei abgewiesen. Zum Verkehrsbedürfnis wurde darin ausgeführt, dieses richte sich mehr oder minder an die Allgemeinheit, es müsse also ein unbestimmbarer Personenkreis einen Bedarf für die Benützung der gegenständlichen Straße haben, persönlich berechtigete Personen seien dafür nicht maßgeblich. Darüber hinaus müsse eine sachliche Notwendigkeit für die Benützung der Straße vorliegen. Die Straße müsse also entweder die einzige Möglichkeit sein, ein bestimmtes Ziel zu erreichen, oder die Erreichung des Zieles sei nur mit einem erheblichen Umweg, der ein besonderes Erschwernis darstelle, zu bewältigen. Dieser Umstand liege im gegenständlichen Fall jedoch nicht vor. Berechtigte und somit konkretisierte Personen spielten bei dieser Betrachtung nämlich keine Rolle. Für den unbestimmten Personenkreis liege im vorliegenden Fall aber kein Bedürfnis vor, genau diese Straße zu benützen. In unmittelbarer Nähe befänden sich mehrere geeignete und in den meisten Fällen auch wesentlich besser ausgestaltete Wege als die verfahrensgegenständliche Straße. Es bedeute keinen Mehraufwand, einen anderen Weg zu benutzen. Die berechtigten Personen seien auch nur zum Zu- und Abfahren zu den jeweiligen Liegenschaften berechtigt. Daher bestehe für einen Fahrzeugverkehr von vornherein kein Verkehrsbedürfnis im Sinn des § 7 NÖ Straßengesetz 1999. Darüber hinaus habe die mitbeteiligte Partei im gegenständlichen Verfahren kein rechtliches Interesse, weil der Regelungsinhalt und Schutzzweck des NÖ Straßengesetzes 1999 nicht die Bauplatzerklärung von Baulandflächen sei. Die mitbeteiligte Partei sei laut Grundbuch dinglich berechtigt, die gegenständliche Straße als Zu- und Abfahrt zu ihrem Grundstück zu benutzen. Bereits deshalb scheide ein Interesse der mitbeteiligten Partei an einer Erklärung zur Gemeindestraße aus, weil die Zufahrt zu ihrem Grundstück niemals in Frage gestanden sei.

In der dagegen eingebrachten Vorstellung wiederholte die mitbeteiligte Partei ihre Bedenken hinsichtlich der Befangenheit der beteiligten Gemeindeorgane. Darüber hinaus rügte sie, die belangte Behörde habe keine Ermittlungen dahingehend vorgenommen, von welchem Personenkreis die Straße mit welcher Frequenz und welcher Benützungsart genutzt werde, welche Alternativen bestünden und welche Umwege hinsichtlich Entfernung und Zeitaufwand damit verbunden wären. Bei Durchführung eines entsprechenden Ermittlungsverfahrens hätte die Behörde die gegenständliche Straße zumindest für den Fußgänger- und Fahrradverkehr für öffentlich erklären müssen. Tatsächlich werde die Straße in den letzten 40 bis 50 Jahren von zahlreichen Fußgängern und Radfahrern, fallweise auch von Personen mit KFZ benutzt, die keine dinglich Berechtigten seien. In rechtlicher Hinsicht stelle eine Straße, die im Eigentum einer Gemeinde stehe, schon begrifflich eine Gemeindestraße dar, weil das Gesetz keinen Platz für Privatstraßen von Gemeinden lasse. Ein rechtliches Interesse der mitbeteiligten Partei sei schon deshalb zu vermuten, weil sie Partei des Verfahrens sei. Würde ihr Interesse nicht berührt, hätte das Gesetz keine Parteistellung vorgesehen. Der Ausgang des gegenständlichen Verfahrens könne die mitbeteiligte Partei auch deshalb nachteilig berühren, weil ihr die Bauplatzerklärung verweigert werde, wenn keine Öffentlicherklärung der gegenständlichen Straße erfolge.

Mit dem angefochtenen Bescheid hob die belangte Behörde den Bescheid der Berufungsbehörde vom 30. März 2011 auf und verwies die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an die Berufungsbehörde zurück. Dies begründete sie - soweit für das Beschwerdeverfahren relevant - damit, die Berufungsbehörde bestreite nicht, dass die Privatstraße mindestens 30 Jahre lang von einem nichtberechtigten Personenkreis, z. B. von Radfahrern und Fußgängern benützt werde. Entgegen der Ansicht der Berufungsbehörde liege ein Verkehrsbedürfnis im Sinn des § 4 Z. 9 NÖ Straßengesetz 1999 auch dann vor, wenn die Straße zur Aufschließung von Grundstücken eines - wenn auch kleinen - Teiles der Einwohner eines Ortes notwendig sei, wobei es keine Rolle spiele, ob dieser kleine Teil der Einwohner eines Ortes ohnedies dinglich berechtigt sei oder über eine ausdrückliche Zustimmung der Eigentümerin der Privatstraße verfüge. Die Berufungsbehörde bestreite auch nicht, dass es für einige Grundstückseigentümer notwendig sei, die gegenständliche Privatstraße als Zufahrt zu benützen. Die Tatsache, dass Grundstückseigentümer die Privatstraße als Zufahrt zu ihren Grundstücken benötigten, auch wenn sie über entsprechende Servituten verfügten, stehe dem Vorliegen eines Verkehrsbedürfnisses nicht entgegen. Es wäre festzustellen gewesen, ob tatsächlich Personen, die nicht Anrainer sind, diese Straße benützten und in welcher Form. Diesbezüglich sei die Begründung des Berufungsbescheides unvollständig, weil sich die Berufungsbehörde darauf beschränkt habe, festzustellen, dass für den unbestimmten Personenkreis kein Verkehrsbedürfnis vorliege. Dies spiele aber für die Beurteilung der Frage, ob die Straße von einem unbestimmbaren Personenkreis benutzt werde, eben keine Rolle. § 4 Z. 9 NÖ Straßengesetz 1999 stelle darauf ab, ob die Straße für einen kleinen Teil der Einwohner eines Ortes zur Aufschließung ihres Grundstückes notwendig sei; dieser kleine Teil der Einwohner könne durchaus bestimmt sein und diese Bewohner könnten auch über Servituten verfügen. Aus dem Berufungsbescheid gehe jedoch nicht hervor, welche Personen mit welchen Fortbewegungsmitteln die Straße tatsächlich benützten. Es sei nicht ausgeschlossen, dass bei entsprechenden Erhebungen ein Verkehrsbedürfnis für zumindest drei Eigentümer von Grundstücken bejaht werden müsste und auch eine Benützung durch einen nicht bestimmbaren, also einen von Anrainern verschiedenen Personenkreis vorliege.

Auch die Parteistellung der mitbeteiligten Partei bejahte die belangte Behörde mit Hinweis auf § 8 AVG 1991. Im anhängigen Bauplatzerklärungsverfahren spiele die Feststellung, ob die Merkmale des § 7 Abs. 1 NÖ Straßengesetz 1999 vorlägen, als Vorfrage eine entscheidende Rolle. Eine rechtskräftige Entscheidung im gegenständlichen Verfahren führe zu einer Bindungswirkung im Bauplatzerklärungsverfahren. Würde man das rechtliche Interesse der mitbeteiligten Partei am gegenständlichen Verfahren verneinen, hätte sie auf Grund der Bindungswirkung keine Möglichkeit mehr, Einfluss auf die Entscheidung zu nehmen. Daher müsse ausnahmsweise eine Parteistellung der mitbeteiligten Partei auf Grund eines berechtigten Interesses gemäß § 8 AVG und daher auch das Recht, die angefochtene Entscheidung zu bekämpfen, und nicht nur die Formalparteistellung nach dem NÖ Straßengesetz 1999 auf Grund einer dinglichen Berechtigung bejaht werden.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie - ebenso wie die mitbeteiligte Partei - die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die im Beschwerdefall maßgeblichen Bestimmungen des NÖ Straßengesetzes 1999 idF LGBl. Nr. 35/2010 haben folgenden

Wortlaut:

"§ 4

Begriffsbestimmungen

(1) ...

(9) Verkehrsbedürfnis:

liegt vor, wenn eine Straße zumindest für einen kleinen Teil der Einwohner eines Ortes zur Aufschließung ihrer Grundstücke notwendig ist; dies gilt auch für den Fall, dass der Zugang oder die Zufahrt über andere Straßen nur mit einem unverhältnismäßig großen Kosten- oder Zeitaufwand möglich wäre;

(10) ...

§ 7

Privatstraßen mit Öffentlichkeitscharakter

(1) Eine Privatstraße gilt als Gemeindestraße, wenn sie

• mindestens dreißig Jahre lang
• unabhängig von der ausdrücklichen Zustimmung des Eigentümers
• von einem nicht bestimmbaren Personenkreis benützt wurde und
• für diese Straße ein Verkehrsbedürfnis besteht.

  Die Kosten der Erhaltung und Verwaltung für eine solche Privatstraße trägt die Gemeinde.

(2) Ist das Vorliegen der Merkmale nach Abs. 1 an einer Privatstraße strittig, hat die Behörde nach § 2 Z. 1

• über Antrag des Grundeigentümers oder
• von Amts wegen

  durch Bescheid das Vorliegen oder Nichtvorliegen festzustellen.

(3) Die Feststellung nach Abs. 2 hat aufgrund einer Verhandlung mit einem Augenschein an Ort und Stelle zu erfolgen. Zur Verhandlung sind die Eigentümer der Privatstraße und die daran dinglich Berechtigten als Parteien zu laden.

(4) Der Bescheid hat

• den Verlauf der Privatstraße (z.B. Grundstücksnummer, Breite etc.),
• die Art des Verkehrs (z.B. Fahrzeug-, Fußgängerverkehr etc.) und
• den Zeitpunkt, ab dem die Privatstraße aufgrund der Merkmale nach Abs. 1 als Gemeindestraße gilt,

  zu beinhalten.

  Dem Bescheid ist ein mit einer Bezugsklausel versehener Lageplan, in dem die Straße dargestellt ist, anzuschließen. Privatrechtliche Einwendungen sind, soferne keine Einigung hierüber erzielt werden konnte, auf den Zivilrechtsweg zu verweisen."

  Die beschwerdeführende Marktgemeinde wendet sich u.a. gegen die Begründung im angefochtenen Bescheid in Bezug auf die Parteistellung der mitbeteiligten Partei, wonach dieser auch im gegenständlichen Verfahren Parteistellung zukomme, weil sie im "Parallelverfahren" auf Bauplatzerklärung Betroffene iSd § 8 AVG sei. Eine Parteistellung - so die Beschwerde - könne sich niemals aus einem anderen Verfahren ergeben. Selbst wenn die mitbeteiligte Partei wegen ihrer Rechtsposition im Bauplatzverfahren großes Interesse am Ausgang dieses Verfahrens habe, werde sie dadurch dennoch nicht zur Partei nach dem NÖ Straßengesetz. Ihre formelle Beiziehung als dinglich Berechtigte habe lediglich den Zweck, ihre Interessen zu berücksichtigen. Die Berechtigung, den Bescheid zu bekämpfen, sei von der belangten Behörde jedoch zu Unrecht zuerkannt worden. Die mitbeteiligte Partei sei materiell vom Ausgang des gegenständlichen Verfahrens gar nicht betroffen, ihre Rechtsposition bleibe gleich. Ihr fehle insofern die "Beschwerdelegitimation".

  Damit ist die Beschwerde im Ergebnis im Recht.

  Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits wiederholt aussprach, vermittelt ein bloß faktisches oder wirtschaftliches Interesse an der Einhaltung der Vorschriften objektiven Rechts keine Parteistellung, sofern die Normen nicht erkennen lassen, dass sie nicht nur im öffentlichen, sondern auch im Interesse des Privaten erlassen wurden. In diesem Fall gründet sich das faktische Interesse an der Beachtung der Norm auf eine bloße Reflexwirkung und kann daher allenfalls die Stellung als bloß Beteiligter begründen (vgl. die in Hengstschläger/Leeb, AVG § 8 Rz 7 zitierte hg. Judikatur). Sofern das Gesetz nicht Abweichendes regelt - was hier nicht der Fall ist -, stellt nach ständiger hg. Rechtsprechung zur Frage der Feststellung der Öffentlichkeit einer Straße der Gemeingebrauch kein subjektives öffentliches Recht dar, daher hat niemand einen Rechtsanspruch auf die Feststellung der Öffentlichkeit einer Straße (vgl. etwa den hg. Beschluss vom 23. Jänner 1996, Zl. 95/05/0329, mit Hinweis auf Krzizek, Das öffentliche Wegerecht, 202). Dem "Antrag" kommt daher nur die Bedeutung einer "Anregung" zu, auf deren wie immer geartete Erledigung niemandem ein Rechtsanspruch eingeräumt ist (vgl. den hg. Beschluss vom 26. Juni 1997, Zl. 97/06/0127, ergangen zu § 3 Steiermärkisches Landes-Straßenverwaltungsgesetz 1964); die "Antragsberechtigten" sind daher "bloß Beteiligte" (vgl. die in Hengstschläger/Leeb, AVG § 8 Rz 32 zitierte hg. Judikatur). Sofern § 7 Abs. 3 zweiter Satz NÖ Straßengesetz 1999 daher vorsieht, dass die Eigentümer der Privatstraße und die daran dinglich Berechtigten als "Parteien" zur Verhandlung zu laden sind, ist dies im Zusammenhang mit dessen Abs. 4 letzter Satz zu sehen, wonach privatrechtliche Einwendungen, sofern darüber keine Einigung erzielt werden kann, auf den Zivilrechtsweg zu verweisen sind. Ein subjektives öffentliches Recht auf die Feststellung der Öffentlichkeit einer Straße wird dadurch jedenfalls nicht begründet.

  Da der mitbeteiligten Partei somit - wie dargelegt - nach dem NÖ Straßengesetz 1999 kein subjektives Recht hinsichtlich der Feststellung der Öffentlichkeit einer Straße zukommt, konnte sie durch die Feststellung des Bürgermeisters der beschwerdeführenden Marktgemeinde vom 25. Februar 2011, dass die verfahrensgegenständliche Straße keine Privatstraße mit Öffentlichkeitscharakter darstellt, auch nicht in Rechten verletzt sein. Die Abweisung ihrer Berufung erfolgte daher zu Recht (vgl. die in Walter-Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 (2003) Rz 565 zitierte hg. Judikatur).

  Dadurch, dass die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit, weshalb er gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben war.

  Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.

  Wien, am 12. November 2012