Spruch:
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.172,88 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Die beschwerdeführende Partei betreibt einen Gipsbergbau.
Mit Bescheid vom 25. Juni 1996 genehmigte die Berghauptmannschaft Wien gemäß § 143 Abs. 1 BergG 1975 den Hauptbetriebsplan 1996 mit Auflagen. Dabei wurde auch die Verfüllung von zum Teil verbruchsgefährdeten und nassen Grubenräumen mit bestimmten Materialien vorgeschrieben.
Mit Schreiben vom 11. Juli 1996 wies der Landeshauptmann von Niederösterreich (kurz: LH) die beschwerdeführende Partei darauf hin, dass ein Projekt über die mit Bescheid der Berghauptmannschaft genehmigten Maßnahmen der Wasserrechtsbehörde zur Beurteilung nicht vorliege. Es sei aber im Rahmen des bergbehördlichen Verfahrens ein wasserfachlicher Amtssachverständiger beigezogen worden, dessen Ausführungen in rechtlicher Hinsicht den Schluss zuließen, dass für diese Maßnahmen eine wasserrechtliche Bewilligungspflicht gemäß § 32 WRG 1959 gegeben sei. Dies insbesondere deshalb, weil entsprechend den Ausführungen dieses Amtssachverständigen nur bei Einhaltung näher bezeichneter Auflagen und Bedingungen mit keinen mehr als geringfügigen Beeinträchtigungen des Grundwassers zu rechnen sei. Nach der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes ermögliche erst und nur die Erteilung der wasserrechtlichen Bewilligung der Wasserrechtsbehörde die Sicherstellung des projektsgemäßen Betriebes durch die Vorschreibung und Durchsetzung von Auflagen.
Mit Schreiben vom 26. Juli 1996 beantragte die beschwerdeführende Partei darauf hin beim LH die Erlassung eines Feststellungsbescheides des Inhalts, dass die Einbringung von Versatzmaterial der Eluatklasse I in die verbruchgefährdeten Grubenräume des Gipsbergbaues Preinsfeld keiner wasserrechtlichen Bewilligung bedürfe.
Mit Bescheid des LH vom 10. September 1996 wurde der Antrag der beschwerdeführenden Partei auf Feststellung, dass die Einbringung von Versatzmaterial der Eluatklasse I in die verbruchsgefährdeten Grubenräume des Gipsbergbaues Preinsfeld keiner wasserrechtlichen Bewilligung bedürfe, abgewiesen.
In der Begründung setzte sich der LH zunächst mit der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides auseinander und führte dazu aus:
Wie aus dem bergbehördlichen Bescheid eindeutig hervorgehe, müssten die angesprochenen Versatzmaßnahmen unverzüglich durchgeführt werden, um weitere Verbrüche zu verhindern, die aktuell eine eminente Gefährdung der Arbeitnehmer, zweier Anrainer und öffentlicher Verkehrsflächen darstellten. Auf Grund des in der Verwaltung geltenden Kumulationsprinzips dürfe eine Maßnahme erst dann durchgeführt werden, wenn sämtliche dafür erforderlichen Genehmigungen bzw. Bewilligungen vorlägen. Auf Grund der Dringlichkeit der Sicherungsmaßnahmen könne jedoch der rechtskräftige Abschluss eines wasserrechtlichen Bewilligungsverfahrens im öffentlichen Interesse nicht mehr abgewartet werden. Für die Wasserrechtsbehörde bestehe daher ein öffentliches Interesse an der Feststellung, ob für diese Maßnahmen eine wasserrechtliche Bewilligungspflicht gegeben sei oder nicht. Diese Feststellung liege aber auch im Interesse der antragstellenden Partei selbst. Diese sei auf Grund des bergbehördlichen Bescheides verpflichtet, diese Maßnahmen durchzuführen. Würde sie nun die aufgetragenen Maßnahmen ohne die von der Wasserrechtsbehörde angenommene wasserrechtliche Bewilligung vornehmen, so könnte die Frage der Bewilligungspflicht erst im Rahmen eines wasserrechtlichen Verfahrens gemäß § 138 WRG 1959 oder im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens abgeklärt werden. Die Wasserrechtsbehörde stehe jedoch auf dem Standpunkt, dass es einer Partei nicht zuzumuten sei, zunächst eine "Neuerung" zu setzen, um die Frage der Bewilligungspflicht zu klären, um dann allenfalls auch noch die rechtlichen Konsequenzen, im ungünstigsten Fall die Beseitigung der Neuerung, tragen zu müssen. Würden die Maßnahmen nicht gesetzt werden, bedeutete das einen Verstoß gegen die auferlegte bergbehördliche Verpflichtung, was einerseits ein verwaltungsstrafrechtliches Verfahren nach dem Berggesetz, für den Fall, dass durch die nicht auftragsgemäße Umsetzung der Maßnahmen Personen oder Sachen zu Schaden kämen, aber auch zivilrechtliche und strafgerichtliche Konsequenzen nach sich ziehen könnte.
Im Anschluss daran beschäftigte sich der LH mit der Frage, ob die Einbringung des Versatzmaterials durch die beschwerdeführende Partei wasserrechtlich bewilligungspflichtig sei und bejahte diese Frage.
Gegen diesen Bescheid erhob die beschwerdeführende Partei Berufung.
Mit dem nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 6. September 2000 wurde die Berufung gemäß § 66 Abs. 4 AVG abgewiesen.
In der Begründung geht die belangte Behörde nicht mehr auf die Frage der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides ein, sondern beschäftigt sich ausschließlich mit der Frage der wasserrechtlichen Bewilligungspflicht für die Maßnahmen der beschwerdeführenden Partei, die sie bejaht.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit welcher die beschwerdeführende Partei u.a. geltend macht, durch den angefochtenen Bescheid insbesondere in ihren Rechten auf Nichterlassung eines Feststellungsbescheides nach dem WRG 1959, mit dem festgestellt werde, dass ein bestimmtes Vorhaben einer wasserrechtlichen Bewilligung bedürfe, somit auf Zurückweisung ihres Feststellungsantrages und auf Stattgebung ihrer Berufung gegen den Bescheid des LH vom 10. September 1996 und Behebung dieses Bescheides verletzt worden zu sein. Durch den angefochtenen Bescheid werde eine wasserrechtliche Bewilligungspflicht rechtskräftig festgestellt. In einem allfälligen späteren gewässerpolizeilichen Auftragsverfahren könne die Beschwerdeführerin daher das Vorliegen einer eigenmächtigen Neuerung nicht mehr wirksam bestreiten. Aus diesem Grund sei die Beschwer der Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Bescheid eindeutig gegeben. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin die Erlassung eines Feststellungsbescheides selbst beantragt habe.
Die Beschwerdeführerin macht u.a. die Unzulässigkeit des angefochtenen Bescheides geltend. Im angefochtenen Bescheid führe die belangte Behörde aus, dass der LH als Erstbehörde den Feststellungsantrag der Beschwerdeführerin als zulässig angesehen habe. Die belangte Behörde treffe selbst keine Feststellung über die Zulässigkeit des beantragten Feststellungsbescheids. Durch die Abweisung der Berufung mangels Bewilligungsfreiheit werde aber deutlich, dass auch die belangte Behörde die Erlassung des Feststellungsbescheids als zulässig angesehen habe.
Die Beschwerdeführerin habe am 26. Juli 1996 die Erlassung eines Feststellungsbescheids des Inhalts beantragt, dass die Einbringung von Versatzmaterial der Eluatklasse I in die verbruchgefährdeten Grubenräume des Gipsbergbaus P keiner wasserrechtlichen Bewilligung bedürfe. Hintergrund dieser Antragstellung sei die Überlegung gewesen, innerhalb kurzer Zeit durch einen negativen Feststellungsbescheid Rechtsklarheit über die wasserrechtliche Bewilligungsfreiheit der angeführten Maßnahmen zu erlangen. Die Beschwerdeführerin sei durch die sofortige Vollstreckbarkeit des bergbehördlichen Bescheids vom 25. Juni 1996 zur umgehenden Einbringung des Versatzmaterials verpflichtet gewesen.
Die belangte Behörde habe den erstinstanzlichen Bewilligungsbescheid als zulässig betrachtet, ohne dies näher zu begründen. Es sei daher davon auszugehen, dass sie die Rechtsauffassung der Erstbehörde teile. Diese Rechtsauffassung sei jedenfalls unrichtig und widerspreche der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes.
Klärung über eine allenfalls erforderliche wasserrechtliche Bewilligung verschaffe ausschließlich ein Bewilligungsverfahren. Mangels eines solchen Antrags wäre die Erstbehörde auf Grund der von ihr angenommenen Bewilligungspflicht zur Erlassung eines gewässerpolizeilichen Auftrags nach § 138 Abs. 1 oder Abs. 2 WRG 1959 verpflichtet gewesen, falls sie die bereits vorgenommenen Verfüllungen als eigenmächtige Neuerungen qualifiziert haben sollte.
Die Annahme, dass im Fall der Dringlichkeit von Maßnahmen, die allenfalls einer wasserrechtlichen Bewilligung bedürften, durch Erlassung eines Feststellungsbescheids Rechtsklarheit geschaffen werde, widerspreche nicht nur der klaren Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes; vielmehr zeige diese Rechtsauffassung ein grundlegendes Fehlverständnis der Erstbehörde über die Bedeutung von Feststellungsbescheiden. Aufgabe eines Feststellungsverfahrens könne nicht - wie etwa im gerichtlichen Provisorialverfahren - die raschere Klärung einer Rechtsfrage (konkret: einer wasserrechtlichen Bewilligungspflicht) sein. Die subjektiven Rahmenbedingungen (ob also der Feststellungswerber auf Grund der Dringlichkeit einer Maßnahme ein wasserrechtliches Bewilligungsverfahren nicht abwarten könne, ob er über einander widersprechende Bescheide verfüge, etc.) könnten dagegen für die (Un-)Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides nicht maßgeblich sein.
Die von der Erstbehörde vertretene Auffassung, die Durchführung eines Bewilligungsverfahrens könne der Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden, sei rechtlich verfehlt. Die Zumutbarkeit könne bei zahlreichen Rechtsfragen relevant sein. Im gegenständlichen Verfahren sei für die beschwerdeführende Partei klar gewesen, dass sie den Auflagen des Bescheids der Berghauptmannschaft Wien vom 25. Juni 1996 umgehend entsprechen müsse. Andernfalls hätte ein Verbruch gedroht, der - zumindest nach den Ausführungen der Berghauptmannschaft Wien und der beigezogenen Sachverständigen - Einsturzgefahren für zwei benachbarte Wohnhäuser und einen Teil der Gemeindestraße bedeutet hätte. Bei Nichtentsprechung der bergbehördlichen Auflagen hätte somit auch eine strafgerichtliche Verantwortung der zur Vertretung nach außen berufenen Organe der Beschwerdeführerin bestehen können, sodass - unabhängig vom Ausgang des Feststellungsverfahrens - die Verfüllung mit Versatzmaterial habe in Angriff genommen werden müssen.
Nachteilige Folgen aus einer wasserrechtlich nicht bewilligten Verfüllung der Grubenbereiche hätten schon deshalb nicht bestanden, weil eine Verwaltungsstrafe auf Grund des offenkundigen entschuldbaren Notstands der Beschwerdeführerin nicht verhängt worden wäre. Da bei Einhaltung der bergbehördlich festgelegten Anforderungen an das Versatzmaterial ein öffentliches Interesse an der Beseitigung des bereits eingebrachten Materials keinesfalls bestanden habe, wäre - unter der Annnahme einer Bewilligungspflicht - die wasserrechtlich konsenslose Verfüllung durch die Erlassung eines Alternativauftrags nach § 138 Abs. 2 WRG "sanktioniert" worden, sodass die Beschwerdeführerin die Bewilligung nachträglich hätte erwirken können. Die Durchführung eines Bewilligungsverfahrens (notfalls auf Grund eines Alternativauftrags) wäre der Beschwerdeführerin jedenfalls zumutbar gewesen.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift.
Dagegen replizierte die Beschwerdeführerin.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Im Beschwerdefall ist maßgeblich, ob die Erlassung eines - von der belangten Behörde im angefochtenen Bescheid bestätigten - Feststellungsbescheides zulässig und welche Behörde zur Entscheidung über den Feststellungsantrag der beschwerdeführenden Partei zuständig war.
Die Verwaltungsbehörden sind grundsätzlich befugt, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit auch Feststellungsbescheide zu erlassen. Dies jedenfalls dann, wenn hiefür entweder eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung oder ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass vorliegt und wenn die Verwaltungsvorschriften nichts anderes bestimmen, aber auch dann, wenn die begehrte Feststellung im nachweislichen rechtlichen Interesse einer Partei gelegen ist. All dies immer mit der Einschränkung, dass sich aus den Verwaltungsvorschriften keine andere Regelung ergibt (vgl. das hg. Erkenntnis vom 13. März 1990, Zl. 89/07/0157).
Nach § 99 Abs. 1 lit. d WRG 1959 in der hinsichtlich der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides relevanten Fassung der Novelle BGBl. Nr. 252/1990 ist der Landeshauptmann, sofern nicht § 100 Anwendung findet, für Einwirkungen auf die Beschaffenheit von Gewässern, die nicht allein aus Haushaltungen, kleingewerblichen Betrieben oder aus der Land- und Forstwirtschaft stammen, sowie für die Beseitigung von Abwässern von mehr als 1000 Einwohnern, in erster Instanz zuständig.
Auf Grund der Stellungnahmen des wasserfachlichen Amtssachverständigen war von einer möglichen (nicht nur geringfügigen) Einwirkung auf die Beschaffenheit von Gewässern (insbesondere von Grundwasser und von bereits im bergrechtlichen Bescheid aus dem Jahre 1996 näher genannten Quellen) auszugehen, die von der gegenständlichen Bergbauanlage der beschwerdeführenden Partei auf Grund der in diesem Bescheid aufgetragenen Verfüllungen stammen. Da es sich bei der gegenständlichen Bergbauanlage unbestritten nicht um einen "kleingewerblichen Betrieb" im Sinne der vorzitierten Bestimmung handelt, war der Landeshauptmann auch für die Erledigung des von der beschwerdeführenden Partei gestellten Feststellungsantrages zuständig.
Gemäß § 98 Abs. 3 WRG 1959 ist die Zuständigkeit der Wasserrechtsbehörde unbeschadet der Zuständigkeit der Bergbehörde auch bei Bergbaubetrieben gegeben, wenn auf die Beschaffenheit fremder Gewässer oder die Wasserführung öffentlicher Gewässer eingewirkt wird oder wenn es sich außerhalb des Werksbereiches um Wasseranlagen oder um erhebliche Veränderungen des Grundwasserstandes handelt.
Die von den Amtssachverständigen für möglich gehaltene Einwirkung auch auf fremde Gewässer ist zuständigkeitsbegründend im Sinne des § 98 Abs. 3 WRG 1959 (vgl. in diesem Sinne bezüglich der möglichen Beeinträchtigung von fremdem Grundwasser das hg. Erkenntnis vom 31. Jänner 1995, Zl. 92/07/0188).
Ein Feststellungsbescheid ist jedenfalls dann nicht zulässig, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens zu entscheiden ist, wobei insbesondere auch die Möglichkeit der Erlassung eines Leistungsbescheides der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides entgegensteht (vgl. das hg. Erkenntnis vom 25. April 1996, Zl. 95/07/0216, m.w.N.).
Die Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides darüber, ob ein konkretes Vorhaben nach einem bestimmten Gesetz bewilligungspflichtig ist oder nicht, hat der Verwaltungsgerichtshof, soweit nicht das betreffende Gesetz eine ausdrückliche Ermächtigung hiefür vorsieht, in ständiger Rechtsprechung verneint (vgl. das hg. Erkenntnis vom 29. März 1993, Zl. 92/10/0039, m.w.N.).
Eine gesetzliche Ermächtigung zur Feststellung, ob ein Vorhaben wasserrechtlich bewilligungspflichtig ist oder nicht, kann dem WRG 1959 nicht entnommen werden.
Die Frage der Bewilligungspflicht könnte im Rahmen eines Bewilligungsverfahrens geklärt werden.
Es ist für den Verwaltungsgerichtshof im Beschwerdefall nicht zu ersehen, dass die Klärung der Frage der Bewilligungspflicht des gegenständlichen Vorhabens anders als in Form eines Feststellungsbescheides unzumutbar wäre, zumal die beschwerdeführende Partei zunächst selbst eine derartige Klärung im Wege eines wasserrechtlichen Bewilligungsverfahrens herbeiführen wollte, im Zuge des Berufungsverfahrens hingegen - aus welchen Gründen auch immer - diesen Bewilligungsantrag zurückgezogen hat.
Da durch den angefochtenen Bescheid die Bewilligungspflicht des gegenständlichen Vorhabens (einschlussweise) festgestellt wurde, jedoch die Voraussetzungen für die Erlassung eines derartigen Feststellungsbescheides nicht vorlagen, zeigte die beschwerdeführenden Partei zutreffend eine Rechtsverletzung auf. Auf Grund dieses Ergebnisses erübrigt es sich auch, auf das weitere Beschwerdevorbringen, welches sich im Wesentlichen mit der Frage, ob für das gegenständliche Vorhaben eine Bewilligungspflicht etwa nach § 31b oder § 32 Abs. 2 lit. c WRG 1959 gegeben ist, auseinander setzt, näher einzugehen.
Hiezu kommt, dass die Ausführungen in den Bescheiden beider Rechtsstufen den Eindruck erwecken, als sei die Verfüllung bereits durchgeführt. In diesem Fall steht zur Klärung der Bewilligungspflicht in Gestalt eines Verfahrens nach § 138 WRG 1959 ein weiteres Instrument zur Verfügung (vgl. das hg.
Erkenntnis vom 27. Juni 2002, Zl. 2002/07/0020).
Der angefochtene Bescheid war daher wegen inhaltlicher
Rechtswidrigkeit gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.
Der Ausspruch über den Kostenersatz gründet sich auf die
§§ 47ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. II Nr. 333/2003.
Wien, am 25. März 2004
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