VfGH B1235/88

Spruch:

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden ist.

Begründung

Entscheidungsgründe:

I. 1. Der Beschwerdeführer steht als Kommissär in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Dienststelle ist das Finanzamt Gmunden.

Mit Schreiben vom 1. Jänner 1988 beantragte er für das Kalenderjahr 1987 die Leistungsfeststellung, daß er den zu erwartenden Arbeitserfolg durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe. Der Vorstand des Finanzamtes Gmunden legte diesen Antrag zusammen mit einem Bericht über die dienstlichen Leistungen des Beschwerdeführers, einer Stellungnahme des Beschwerdeführers zum Bericht des Vorstandes und einem ergänzenden Bericht des Vorstandes zur Stellungnahme des Beschwerdeführers der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich als Dienstbehörde vor. Die Dienstbehörde teilte nach Einholung einer Stellungnahme des Steuerlandesinspektors dem Beschwerdeführer iS des §87 Abs1 Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 - BDG 1979, BGBl. 333, idF der BDG-Novelle 1986, BGBl. 389, mit Schreiben vom 12. Feber 1988 mit, daß der Beschwerdeführer im Kalenderjahr 1987 zwar den zu erwartenden Arbeitserfolg aufgewiesen, nicht aber durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe. Der Beschwerdeführer beantragte daraufhin rechtzeitig mit Schreiben vom 1. März 1988 iS des §87 Abs3 BDG 1979 bei der Leistungsfeststellungskommission bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich die Leistungsfeststellung für das Kalenderjahr 1987.

Die Leistungsfeststellungskommission bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich wies mit Bescheid vom 30. Mai 1988 den Antrag des Beschwerdeführers ab und stellte unter Berufung auf §81 Abs1 Z2 BDG 1979 fest, daß dieser im Kalenderjahr 1987 den zu erwartenden Arbeitserfolg aufgewiesen habe.

2. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in der die Verletzung von Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes sowie die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz geltend gemacht und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides, hilfsweise die Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof beantragt wird.

Der Beschwerdeführer erachtet die dem angefochtenen Bescheid unter anderem zugrundeliegende Vorschrift des §87 Abs2 BDG 1979 idF der BDG-Novelle 1986, gleich der vom Verfassungsgerichtshof mit Erkenntnis VfSlg. 9164/1981 aufgehobenen Vorgängerbestimmung des §87 Abs6 BDG 1979 (idF vor dem Inkrafttreten der BDG-Novelle 1986) deshalb als verfassungswidrig, weil sie (auch) in jenen Fällen, in denen ein Bundesminister - und damit ein oberstes Organ iS des Art19 B-VG - zur schriftlichen Mitteilung des Beurteilungsergebnisses iS des §87 Abs1 BDG 1979 berufen ist, der Sache nach einen Instanzenzug an die Leistungsfeststellungskommission eröffne.

3. Die Leistungsfeststellungskommission bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich als belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und in einer Gegenschrift die Abweisung der Beschwerde beantragt.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:

1.a) Der Verfassungsgerichtshof hat es in seinen Erkenntnissen VfSlg. 8917/1980 und 9164/1981 als verfassungsrechtlich unzulässig erkannt, in Fällen, in denen die (bescheidmäßige) Leistungsfeststellung in erster Instanz einem Bundesminister als Dienstbehörde obliegt, einen Rechtszug an die Leistungsfeststellungskommission vorzusehen und diese solcherart mit der Überprüfung eines Bescheides des Bundesministers zu betrauen. Dies ist - kurz zusammengefaßt - deshalb ausgeschlossen, weil dem Bundesminister, wie sich aus Art19 B-VG ergibt, die Stellung eines obersten Organes zukommt und es, da das B-VG (etwa Art20 Abs1 und 2, Art21 Abs3, Art69 Abs1, Art111) den Ausdruck "oberst" durchgehend zur Kennzeichnung des Fehlens einer übergeordneten Instanz verwendet (so bereits das Erkenntnis VfSlg. 3506/1959), ausgeschlossen ist, daß die Entscheidung eines Bundesministers einem Instanzenzug unterliegt. Es ist dem einfachen Gesetzgeber keinesfalls erlaubt, einen Instanzenzug von einem obersten Organ an eine übergeordnete Instanz - auch nicht an eine weisungsfreie Kollegialbehörde - einzurichten und auf diese Weise in den Angelegenheiten der Leistungsfeststellung den zuständigen Bundesminister der Leistungsfeststellungskommission als Berufungsinstanz unterzuordnen.

Mit dem Erkenntnis VfSlg. 9164/1981 hat der Verfassungsgerichtshof den §87 Abs6 BDG 1979 (idF vor dem Inkrafttreten der BDG-Novelle 1986) als verfassungswidrig aufgehoben, weil er einen Instanzenzug gegen die Leistungsfeststellung (auch) durch einen Bundesminister als Dienstbehörde erster Instanz an die Leistungsfeststellungskommission eingerichtet hatte.

Auch in anderen Fällen hat es der Verfassungsgerichtshof als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen, daß Bescheide eines Bundesministers einem Instanzenzug unterliegen (VfSlg. 9476/1982) und daß überhaupt eine Verwaltungsbehörde - wenn auch nur von Amts wegen - mit der Nachprüfung von Bescheiden eines Bundesministers betraut ist (VfSlg. 10.048/1984).

Im Beschwerdefall ist nun zwar nicht ein Bundesminister, sondern eine nachgeordnete Behörde, nämlich eine Finanzlandesdirektion, als Dienstbehörde in der im §87 Abs1 BDG 1979 (idF der BDG-Novelle 1986) vorgesehenen Weise tätig geworden. Gleichwohl sind die vom Beschwerdeführer gegen §87 Abs2 BDG 1979 (in der novellierten Fassung) vorgetragenen Bedenken von Relevanz, weil §87 BDG 1979 (in der novellierten Fassung), somit auch dessen Abs2, gleichermaßen auch in jenen Fällen Anwendung findet, in denen eine Mitteilung iS des §87 Abs1 BDG 1979 (in der novellierten Fassung) von einem Bundesminister als Dienstbehörde ausgegangen ist.

b) Durch die BDG-Novelle 1986 wurden unter anderem §87 sowie die Abs2, 3 und 6 des §88 BDG 1979 neu gefaßt. Es geschah dies in der Absicht, der vom Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 9164/1981 geäußerten Rechtsansicht Rechnung zu tragen (so die Erläuterungen zur Regierungsvorlage 1007 BlgNR 16. GP, S 8, Zu ArtI Z4 bis 6).

§87 BDG 1979 idF der BDG-Novelle 1986 hat folgenden Wortlaut:

"§87. (1) Die Dienstbehörde hat auf Grund des Berichtes oder des Antrages und der allfälligen Stellungnahmen sowie sonstiger Erhebungen und eigener Wahrnehmungen dem Beamten binnen acht Wochen schriftlich mitzuteilen, welches Beurteilungsergebnis sie für gerechtfertigt hält. Der Lauf dieser Frist beginnt mit dem Tag des Einlangens des Berichtes des Vorgesetzten oder des Antrages des Beamten bei der Dienstbehörde.

(2) Die Mitteilung der Dienstbehörde gemäß Abs1 ist kein Bescheid. Das mitgeteilte Beurteilungsergebnis wird endgültig und gilt als Leistungsfeststellung,

1. wenn die Dienstbehörde dem vom Beamten beantragten Beurteilungsergebnis Rechnung trägt,

2. in den übrigen Fällen, wenn

a) der Beamte schriftlich zustimmt oder

b)weder der Beamte noch die Dienstbehörde innerhalb der vorgesehenen Frist die Leistungsfeststellungskommission anrufen.

(3) Ist der Beamte mit dem von der Dienstbehörde mitgeteilten Beurteilungsergebnis nicht einverstanden, so steht sowohl dem Beamten als auch der Dienstbehörde das Recht zu, binnen vier Wochen nach Zustellung dieser Mitteilung an den Beamten bei der Leistungsfeststellungskommission die Leistungsfeststellung zu beantragen.

(4) Hält die Dienstbehörde die im Abs1 genannte Frist nicht ein, so hat der Beamte das Recht, binnen vier Wochen nach Ablauf der Frist bei der Leistungsfeststellungskommission die Leistungsfeststellung zu beantragen.

(5) Die Leistungsfeststellungskommission hat über Anträge auf Leistungsfeststellung binnen drei Monaten mit Bescheid zu erkennen. Der Lauf der Frist beginnt mit dem Tag des Einlangens des Antrages des Beamten beziehungsweise der Dienstbehörde.

(6) Gegen den Bescheid der Leistungsfeststellungskommission steht kein ordentliches Rechtsmittel zu."

Die im §87 Abs1 BDG 1979 vorgesehene schriftliche Mitteilung der Dienstbehörde an den Beamten, welches Beurteilungsergebnis sie für gerechtfertigt hält, ist nach der ausdrücklichen Vorschrift des §87 Abs2 BDG 1979 kein Bescheid. Sie wird nur unter den im §87 Abs2 BDG 1979 umschriebenen Voraussetzungen endgültig und gilt dann als Leistungsfeststellung. Ein gemäß §87 Abs2 BDG 1979 endgültig gewordenes und als Leistungsfeststellung geltendes "Beurteilungsergebnis" kann weder bei der Leistungsfeststellungskommission angefochten noch durch diese von Amts wegen geprüft werden. Es ist mithin rechtlich ausgeschlossen, daß in einem Fall dieser Art durch die Leistungsfeststellungskommission eine denselben Beamten und denselben Zeitraum betreffende Leistungsfeststellung getroffen wird, die Leistungsfeststellungskommission also in derselben Sache entscheidet wie die Dienstbehörde.

Eine Entscheidung der Leistungsfeststellungskommission kommt gemäß §87 Abs2 und 3 BDG 1979 nur unter der Voraussetzung in Betracht, daß die Dienstbehörde dem vom Beamten beantragten Beurteilungsergebnis nicht Rechnung trägt und der Beamte dem ihm von der Dienstbehörde mitgeteilten Beurteilungsergebnis nicht schriftlich zugestimmt hat. Unter dieser Voraussetzung steht sowohl ihm als auch der Dienstbehörde das Recht zu, binnen vier Wochen nach Zustellung dieser Mitteilung an den Beamten bei der Leistungsfeststellungskommission die Leistungsfeststellung zu beantragen.

Die Einbringung eines solchen Antrages - durch den Beamten oder durch die Dienstbehörde - bewirkt, daß das "mitgeteilte Beurteilungsergebnis" nicht - gemäß §87 Abs2 zweiter Satz BDG 1979 - endgültig wird und somit nicht als Leistungsfeststellung gilt. Vielmehr behält es im Falle einer Antragstellung an die Leistungsfeststellungskommission nach §87 Abs3 BDG 1979 den Charakter einer (bloßen) Mitteilung, die keinerlei rechtsgestaltende oder rechtsfeststellende Wirkung entfaltet. Auf Grund eines Antrages des Beamten oder der Dienstbehörde kommt ein eigenes Verfahren vor der Leistungsfeststellungskommission in Gang. Diese entscheidet als Behörde erster Instanz und nicht etwa als Rechtsmittelbehörde, weil es an einer wesentlichen Voraussetzung hiefür, dem Vorliegen eines Bescheides einer Unterbehörde, fehlt. Daraus folgt, daß die Leistungsfeststellungskommission der Dienstbehörde nicht im Instanzenzug übergeordnet ist. Da jedenfalls dann, wenn ein (zulässiger) Antrag nach §87 Abs3 BDG 1979 an die Leistungsfeststellungskommission gestellt wurde, dem "mitgeteilten Beurteilungsergebnis" Bescheidqualität mangelt, kommt es in einem solchen Fall nicht zu einer Entscheidung der Leistungsfeststellungskommission in einer Sache, in der zu irgend einem Zeitpunkt bereits eine Entscheidung der Dienstbehörde vorlag. Die Entscheidung der Leistungsfeststellungskommission bedeutet daher nicht die Bestätigung, Änderung oder Aufhebung einer Entscheidung der Dienstbehörde. Es findet mithin nicht eine Überprüfung des (dem Beamten) "mitgeteilten Beurteilungsergebnisses" der Dienstbehörde durch die Leistungsfeststellungskommission statt, sodaß auch materiell gesehen nicht von einer Überordnung der Leistungsfeststellungskommission über die Dienstbehörde gesprochen werden kann.

Wird weder vom Beamten noch von der Dienstbehörde bei der Leistungsfeststellungskommission iS des §87 Abs3 BDG 1979 ein Antrag auf Leistungsfeststellung gestellt, so ist eine Leistungsfeststellung durch die Leistungsfeststellungskommission von vornherein ausgeschlossen. Nur unter dieser Voraussetzung wird - abgesehen von den Fällen, daß die Dienstbehörde dem vom Beamten beantragten Beurteilungsergebnis Rechnung trägt oder der Beamte dem ihm mitgeteilten Beurteilungsergebnis schriftlich zustimmt - das (dem Beamten mitgeteilte) Beurteilungsergebnis (der Dienstbehörde) endgültig und gilt als Leistungsfeststellung. Es kommt mithin auch in einem solchen Fall nicht zu einer Überprüfung des dem Beamten von der Dienstbehörde mitgeteilten Beurteilungsergebnisses durch die Leistungsfeststellungskommission, sei es nun im Instanzenzug oder auf andere Weise.

Die mit der Neufassung unter anderem des §87 BDG 1979 durch die BDG-Novelle 1986 gewählte rechtliche Konstruktion ist verfassungsrechtlich im grundsätzlichen gleich zu beurteilen wie die Rechtslage nach dem (Vorarlberger) Sozialhilfegesetz, Vorarlberger LGBl. 26/1971, die der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 10.270/1984 als verfassungsrechtlich unbedenklich erachtete. Der Verfassungsgerichtshof wertete - dem Grundsatz der verfassungskonformen Interpretation von Gesetzen entsprechend - Erledigungen der Landesregierung nach §14 Abs4 des (Vorarlberger) Sozialhilfegesetzes nicht als Bescheide und kam daher zum Ergebnis, daß die Schiedskommission für Sozialhilfekosten bei ihren Entscheidungen nicht als Rechtsmittelinstanz gegenüber der Landesregierung, sondern - in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise - als erste und letzte (also einzige) Instanz zur Entscheidung berufen ist.

Zusammenfassend ergibt sich nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes, daß die bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides (auch) angewendeteten Bestimmungen des §87 Abs2 und 3 BDG 1979 entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht aus den Gründen verfassungswidrig sind, die zur Aufhebung der Vorgängerbestimmung des §87 Abs6 BDG 1979 (idF vor dem Inkrafttreten der BDG-Novelle 1986) durch das Erkenntnis VfSlg. 9164/1981 geführt haben.

Aus der Sicht des vorliegenden Beschwerdefalles bestehen auch sonst keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die den angefochtenen Bescheid tragenden Vorschriften.

Der Beschwerdeführer ist mithin nicht wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

2. Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz kann nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 10.413/1985) nur vorliegen, wenn - abgesehen von dem hier nicht gegebenen Fall, daß der angefochtene Bescheid auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruht - die Behörde der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn sie bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides Willkür geübt hat.

Der Beschwerdeführer behauptet nicht, daß die belangte Behörde dem Gesetz einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt habe. Auch der Verfassungsgerichtshof vermag nichts zu erkennen, was einen solchen Vorwurf zu rechtfertigen vermöchte.

Mit dem der Sache nach erhobenen Vorwurf, die belangte Behörde habe den Beschwerdeführer im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz durch willkürliches Vorgehen insofern verletzt, als sie im Verfahren dem Beschwerdeführer unangemessen kurze Fristen gesetzt, entscheidungswichtige Sachverhaltselemente nicht ausreichend ermittelt, teils einen aktenwidrigen Sachverhalt angenommen, Beweise unrichtig gewürdigt und bei ihrer Entscheidung auch Umstände berücksichtigt habe, die außerhalb des Beurteilungszeitraumes gelegen seien, werden in die Verfassungssphäre reichende Fehler der belangten Behörde nicht dargetan. Es kann ihr daher, selbst wenn ihr die gerügten Fehler unterlaufen sein sollten, schon nach dem Inhalt des Beschwerdevorbringens selbst nicht Willkür zur Last gelegt werden.

Im übrigen richten sich die vom Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes erhobenen Vorwürfe zu einem erheblichen Teil nicht gegen die belangte Behörde, sondern gegen die Dienstbehörde. Insoweit sind sie von vornherein nicht geeignet, ein willkürliches und damit gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßendes Vorgehen der belangten Behörde darzutun.

Die behauptete Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz hat somit nicht stattgefunden.

3. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, daß der Beschwerdeführer in einem von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt worden ist.

Die Prüfung der Frage aber, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden ist, obliegt nicht dem Verfassungsgerichtshof, sondern dem Verwaltungsgerichtshof.

Die Beschwerde war daher abzuweisen und gemäß Art144 Abs3 erster Satz B-VG antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.

4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.