VfGH G35/83

Spruch:

Die Sätze 5 bis 8 des §15 Abs9 HochschülerschaftsG 1973, BGBl. 309/1973 idF der Nov. BGBl. 482/1980, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.

Begründung

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim VfGH ist zu B416/81 ein Verfahren über die Beschwerde zweier wahlwerbender Gruppen an der Hochschülerschaftswahl 1981 anhängig. Die Beschwerde richtet sich gegen den Bescheid des Bundesministers für Wissenschaft und Forschung vom 30. Juni 1981, mit dem der Einspruch der Bf. des eben genannten verfassungsgerichtlichen Verfahrens gegen das Wahlergebnis der Hochschülerschaftswahl vom 20. und 21. Mai 1981 als unbegründet abgewiesen wurde. Diese Wahl wurde gleichzeitig als Wiederholungswahl für die durch den VwGH mit Entscheidung vom 22. September 1980, VwSlg. 10231 A/1980, für ungültig erklärte Hochschülerschaftswahl 1979 durchgeführt. Der dem bekämpften Bescheid zugrunde liegende Einspruch war damit begründet, daß eine wahlwerbende Gruppe (die "ANR") zu Unrecht zur Wahl zugelassen worden sei.

2. Bei der Beratung über diese Beschwerde sind beim VfGH Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Sätze 5 bis 8 des §15 Abs9 HochschülerschaftsG 1973, BGBl. 309/1973 idF der Nov. BGBl. 482/1980 (in der Folge: HSchG), entstanden. Der VfGH hat daher beschlossen, von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen einzuleiten (Beschluß vom 17. 3. 1983 B416/81-26).

3. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmungen verteidigt und beantragt, diese nicht als verfassungswidrig aufzuheben, in eventu - im Hinblick auf die diesfalls erforderlichen legislativen Vorkehrungen - für das Außerkrafttreten eine Frist von einem Jahr zu bestimmen und von einem Ausspruch gemäß Art140 Abs7 B-VG abzusehen.

II. Der VfGH hat erwogen:

1. Gemäß §15 Abs1 HSchG in der hier maßgeblichen Fassung der Nov. BGBl. 141/1978 sind die Organe der Österreichischen Hochschülerschaft und der Hochschülerschaften an den österreichischen Hochschulen alle zwei Jahre aufgrund des allgemeinen, gleichen und geheimen Verhältniswahlrechts zu wählen. Die nähere Regelung des Wahlverfahrens enthalten die §§15 ff. HSchG. Gemäß §15 Abs9 leg. cit. ist dann, wenn aufgrund eines Einspruchs wegen Verletzung der Bestimmungen über das Wahlverfahren die Wiederholung einer Wahl notwendig ist, diese Wahl innerhalb von zwei Monaten anzuberaumen und durchzuführen, wobei die Ferien und die ordentliche Inskriptionsfrist in diesen Zeitraum nicht einzurechnen sind.

Die Sätze 5 bis 8 dieses Abs. bestimmen sodann:

"Wird die die Wiederholung einer Wahl notwendig machende Entscheidung nicht im Semester der aufgehobenen Wahl oder in den beiden folgenden Semestern rechtswirksam, so sind die zu wiederholenden Wahlen als Wahlen gemäß Abs1 durchzuführen. Solchen Wahlen liegen die zur aufgehobenen Wahl zuzulassenden Wahlvorschläge zugrunde, soweit diese nicht spätestens am 9. Tage vor der Wahl zurückgezogen werden. Die Einbringung und Zulassung von Wahlvorschlägen gemäß §16 ist zulässig. Wird ein Wahlvorschlag gemäß §16 zugelassen, so gilt ein von der jeweiligen wahlwerbenden Gruppe bei den aufgehobenen Wahlen eingebrachter Wahlvorschlag als zurückgezogen."

2. a) Der VfGH hat in dem dieses Verfahren einleitenden Beschluß vorläufig angenommen, daß die Beschwerde zulässig ist und daß er die in Prüfung gezogenen Bestimmungen bei der Behandlung der Beschwerde anzuwenden hat. Diesen Annahmen des Gerichtshofs ist im Gesetzesprüfungsverfahren von der Bundesregierung nicht entgegengetreten worden.

b) Mit dem im Anlaßbeschwerdeverfahren bekämpften Bescheid wird ein Einspruch wegen behaupteter Verletzung der Bestimmungen über das Wahlverfahren für den Zentralausschuß der Österreichischen Hochschülerschaft, der durch die Bf. dieses verfassungsgerichtlichen Verfahrens erhoben wurde, abgewiesen.

Gemäß §16 Abs12 HSchG iVm. §42 Hochschülerschaftswahlordnung können derartige Einsprüche von allen wahlwerbenden Gruppen eingebracht werden. Es ist über sie durch den Bundesminister für Wissenschaft und Forschung zu entscheiden. Der bekämpfte, über einen Einspruch der Bf. des verfassungsgerichtlichen Bescheidprüfungsverfahrens gegen die Wahl zum Zentralausschuß der Österreichischen Hochschülerschaft vom Mai 1981 absprechende Bescheid berührt daher die Bf. als Parteien des Einspruchsverfahrens in ihren Rechten.

Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß die Zulassung der "ANR" zu der in Rede stehenden Wahl, die von den Bf. des Anlaßverfahrens als rechtswidrig gerügt wurde, aufgrund einer (in einem Säumnisbeschwerdeverfahren ergangenen) Entscheidung des VwGH erfolgte. Denn die Bindung der bel. Beh. an eine derartige Entscheidung bewirkt keineswegs den Wegfall der Legitimation der Parteien des Verfahrens der Wahlüberprüfung zur Anrufung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts.

Die Legitimation zur Beschwerdeführung ist auch nicht dadurch weggefallen, daß die Funktionsperiode für die den Gegenstand des im Anlaßbeschwerdeverfahren bekämpften Bescheides bildende Hochschülerschaftswahl 1981 in der Zwischenzeit abgelaufen ist. Dadurch ist nämlich der Beschwerdegegenstand nicht weggefallen; denn es ist im Anlaßverfahren zu prüfen, ob die bf. Parteien durch den bekämpften, ihren Einspruch gegen das Wahlergebnis abweisenden Bescheid, der für die Funktionsperiode der gewählten Organe vom Wintersemester 1981/82 bis zum Sommersemester 1983 normative Wirkung entfaltet hat, betroffen sind (vgl. auch VfSlg. 8219/1977, 9819/1983). Wenn auch der bekämpfte Bescheid heute - nach Durchführung der Hochschülerschaftswahl 1983 - eine aktuelle Wirkung nicht mehr entfaltet, ist demnach doch die Beschwer der bf. Parteien des Anlaßverfahrens nicht zu leugnen. Der VfGH stimmt daher insofern der Ansicht des VwGH zu, die er in seinem Erk. vom 17. 1. 1979, Z 2842/77, vertreten hat und in der er davon ausgegangen ist, daß die Auffassung, ein Rechtsstreit über eine Wahlentscheidung werde durch Ablauf der Funktionsperiode gegenstandslos, im Effekt dazu führen würde, daß jeder Einspruch gegen eine Wahl dadurch erledigt werden könnte, daß die letztendlich zur Entscheidung berufene Instanz den Einspruch als gegenstandslos bezeichnet.

Die Bf. sind daher zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen gegeben sind, ist die Beschwerde zulässig.

c) Die Hochschülerschaftswahl 1981 wurde gleichzeitig als Neuwahl und als Wiederholung der mit Erk. des VwGH Slg. 10231 A/1980 für ungültig erklärten Hochschülerschaftswahl 1979 durchgeführt. Der im Anlaßbeschwerdeverfahren angefochtene Bescheid stützt sich ua. auf die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des HSchG, die die Behörde im Hinblick darauf, daß es sich bei der Wahl auch um eine Wiederholungswahl handelte und sie sich insoweit an das die Hochschülerschaftswahl 1979 aufhebende Erk. des VwGH gebunden erachtete, angewendet hat. Bei der Prüfung des angefochtenen Bescheides hat auch der VfGH die in Prüfung gezogenen Bestimmungen anzuwenden. Sie sind daher - entgegen der Auffassung der in diesem Verfahren beteiligten Bf. des Anlaßverfahrens - präjudiziell.

d) Das Gesetzesprüfungsverfahren ist somit zulässig.

3. In der Sache hat der VfGH erwogen:

a) In seinem dieses Gesetzesprüfungsverfahren einleitenden Beschluß ging der VfGH von der - zutreffenden - Annahme aus, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des §15 Abs9 HSchG bewirken, daß die Wiederholung einer aufgehobenen Hochschülerschaftswahl in bestimmten Fällen, und zwar dann, wenn sie innerhalb der letzten beiden Semester einer Funktionsperiode durchzuführen wäre, gleichzeitig auch als Neuwahl durchzuführen ist. Diese Verquickung von Funktionen einer Wiederholungswahl mit Funktionen einer Neuwahl schien dem Gerichtshof mit dem dem Gleichheitsgrundsatz innewohnenden Sachlichkeitsgebot nicht in Einklang zu stehen. Dies zeige sich an den Konsequenzen einer solchen Vermischung von Funktionen einer Wiederholungswahl mit Funktionen einer Neuwahl.

In ihrer Äußerung führte die Bundesregierung zunächst aus, daß durch die im HSchG eingeräumte Möglichkeit eines (teilweise zweiinstanzlichen) Einspruchsverfahrens gegen das Wahlergebnis und die weitere Möglichkeit der Anfechtung von letztinstanzlichen Bescheiden des Einspruchsverfahrens vor dem VwGH bzw. VfGH die endgültige Entscheidung, mit der eine Wahl für ungültig erklärt wird und die somit eine Wiederholung der Wahl notwendig macht, unter Umständen erst erhebliche Zeit nach Kundmachung des Wahlergebnisses wirksam werden könne. Andererseits betrage die Funktionsperiode der gewählten Organe der Österreichischen Hochschülerschaft und der Hochschülerschaften an den Hochschulen nur vier Semester, wobei zur Mitte des letzten Semesters der Funktionsperiode bereits die Wahlen für die folgende Funktionsperiode durchgeführt würden.

Probleme entstünden - wie die Bundesregierung weiter ausführt - insbesondere dann, wenn die Entscheidung über die Ungültigerklärung einer Wahl mehr oder weniger kurz vor den regulären Wahlen für die nächste Funktionsperiode rechtswirksam wird:

"Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß schon allein aus organisatorischen Gründen die Wiederholungswahl nicht sofort im Anschluß an die Erlassung der Entscheidung über die Ungültigerklärung der Wahl stattfinden kann, war der Gesetzgeber, der verhalten ist, auch und gerade für Extremfälle eine Regelung zu erlassen, gezwungen, sich in diesem Fall zwischen folgenden möglichen Varianten zu entscheiden:

a) Verzicht auf eine Wiederholungswahl;

b) Durchführung der Wiederholungswahl wenige Monate oder Wochen vor Ablauf der Funktionsperiode, im ungünstigsten Fall sogar gleichzeitig oder zeitlich nach den regulären Wahlen für die nächste Funktionsperiode;

c) organisatorische Zusammenlegung der Wiederholungswahlen mit den regulären Wahlen für die nächste Funktionsperiode."

Der Gesetzgeber habe sich zur Lösung dieser schwierigen Problematik zu jener Regelung entschlossen, die sich aus den in Prüfung gezogenen Bestimmungen des HSchG ergebe. Er habe es dabei nach Auffassung der Bundesregierung unternommen, "eine Lösung zu finden, die den verschiedenen Umständen der Wiederholungswahlen und Neuwahlen Rechnung trägt". Ein solches Bemühen des Gesetzgebers um eine sachgerechte Lösung schließe nach einer Formulierung in VfSlg. 6438/1971 Bedenken gegen eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes aus. Im konkreten Fall sei die Bundesregierung jedoch der Auffassung, daß insbesondere aus den Ausführungen im Bericht des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung (463 BlgNR XV. GP) das Bemühen des Gesetzgebers um eine sachgerechte Lösung dieser im Grenzfall sehr schwierigen Problematik deutlich hervorgehe.

Der VfGH sieht sich zunächst veranlaßt, festzustellen, daß er nicht die Auffassung vertritt, das Bemühen des Gesetzgebers schließe eine Gleichheitswidrigkeit des Gesetzes aus; vielmehr kommt es auf das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses an. Der VfGH hat - unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes - nicht das Verhalten des Gesetzgebers zu beurteilen, sondern das zustandegekommene Gesetz daraufhin zu prüfen, ob es dem sich aus dem Gleichheitsgrundsatz ergebenden Sachlichkeitsgebot gerecht wird. Wie der VfGH nämlich schon wiederholt ausgeführt hat, hängt die Sachlichkeit einer Norm nicht vom subjektiven Verhalten ihres Urhebers, sondern von ihrem objektiven Gehalt ab (vgl. zB VfSlg. 8457/1978, 9287/1981). Soweit aus dem von der Bundesregierung zitierten Erk. anderes entnommen werden kann, hält der VfGH dies - in Übereinstimmung mit der Literatur (vgl. etwa Funk, ZAS 1976, 4 mwH und Walter - Mayer, Grundriß des Österreichischen Bundesvefassungsrechts 4, 1982, 354) - nicht weiter aufrecht.

b) aa) Im einzelnen hielt der VfGH im Einleitungsbeschluß zunächst die Abgrenzung des Kreises der aktiv und der passiv Wahlberechtigten in Wahlen, die gleichzeitig auch als Wiederholungswahlen durchgeführt werden, für unsachlich. Er vertrat die Auffassung, daß "bei Wahlen, die in Anwendung des §15 Abs9 HSchG durchgeführt werden, der Kreis der aktiv Wahlberechtigten nicht mit dem der passiv Wahlberechtigten synchronisiert zu sein" scheint, "da aktiv wahlberechtigt die Mitglieder der Österreichischen Hochschülerschaft im Zeitpunkt der Wahl, passiv wahlberechtigt jedoch unter Umständen auch Personen sein können, deren Wählbarkeit nur zum Zeitpunkt der zu wiederholenden Wahl gegeben war. Es scheinen also im Falle einer Wiederholungswahl gemäß §15 Abs9 HSchG Personen passiv wahlberechtigt zu sein, die unter Umständen nicht gleichzeitig auch aktiv wahlberechtigt sind."

Dazu wies die Bundesregierung auf §15 Abs5 HSchG hin. Nach dieser Bestimmung richtet sich die Frage der Wählbarkeit nach der Nationalrats-Wahlordnung 1971. Gemäß §49 Abs3 der Nationalrats-Wahlordnung 1971 werden jedoch Bewerber, die nicht wählbar sind, im Wahlvorschlag gestrichen. Die Bundesregierung betont, daß diese Rechtslage auch zu jener Regelung in der Hochschülerschaftswahlordnung geführt habe, wonach Kandidaten, die nicht passiv wahlberechtigt sind, von der Liste zu streichen sind. Die Bundesregierung meint, aufgrund des §15 Abs5 HSchG iVm. §49 Abs3 der Nationalrats-Wahlordnung sei auszuschließen, daß im Falle einer Wiederholungswahl gemäß §15 Abs9 HSchG Personen passiv wahlberechtigt seien, die nicht gleichzeitig auch aktiv wahlberechtigt sind.

Der VfGH erachtete im Einleitungsbeschluß weiters die sich aus der Verbindung von Neuwahlen und Wiederholungswahlen ergebende Konsequenz für unsachlich, daß auch die Verfahren, die zur Zulassung von Wahlvorschlägen zu einer Wahl iS des §15 Abs9 HSchG führen, nicht miteinander harmonisiert zu sein scheinen:

"Es scheinen nämlich bei einer derartigen Wahl sowohl Wahlvorschläge zugelassen zu sein, die bei der zu wiederholenden Wahl zuzulassen waren, als auch solche, die für die Neuwahl zugelassen wurden. Dies dürfte zur Konsequenz haben, daß bei Wahlen gemäß §15 Abs9 HSchG wahlwerbende Gruppen, deren Wahlberechtigung in einem Verfahren geprüft wurde, das - unter Beteiligung bestimmter Verfahrensparteien - anläßlich einer aufgehobenen Wahl durchgeführt wurde, gemeinsam mit neuen wahlwerbenden Gruppen kandidieren, die - obwohl sie bei der Wahl mit jenen Gruppen konkurrieren - im Einspruchsverfahren (soweit es sich auf die Zulassung dieser Gruppen zur Wahl bezieht) keine Parteistellung hatten."

Dazu vertritt die Bundesregierung die Auffassung, daß der §15 Abs9 leg. cit. die für die zu wiederholende Wahl eingebrachten Wahlvorschläge nicht als zugelassen gesetzlich fingiert, sondern die Zulassung als noch nicht entschieden ansieht (arg.: "zuzulassenden"). Der seinerzeitigen Zulassung durch die Wahlkommission wurde nach Auffassung der Bundesregierung durch die Aufhebung der Wahl der Boden entzogen, sodaß eine neuerliche Zulassung anläßlich der Wiederholungswahl noch bevorstehe. §15 Abs9 leg. cit. ersetze also nur das Einbringen der früheren Wahlvorschläge, nicht aber deren Zulassung. Die seinerzeitigen Wahlvorschläge müßten für die aufgehobene und nunmehr durchzuführende Wahl erst neuerlich zugelassen werden.

bb) Der VfGH geht bei seiner Beurteilung mit der Bundesregierung davon aus, daß die Wahlkommissionen (§16 HSchG) veranlaßt sind, auch bei Wiederholungswahlen nach §15 Abs9 HSchG ein Zulassungsverfahren durchzuführen. Dabei ist die Wahlkommission soweit an die einen Einspruch erledigende (aufhebende) Entscheidung (im vorliegenden Fall: an die aufgrund einer Säumnisbeschwerde ergangene Entscheidung des VwGH gebunden, als in dieser Entscheidung über bestimmte Einspruchsgründe rechtskräftig abgesprochen wurde und sich die Sach- und Rechtslage nicht zwischenzeitig geändert hat.

Auf Grundlage dieser Rechtsauffassung ist die Bundesregierung mit ihrem Vorbringen im Recht, daß bei Wiederholungswahlen nur jene Personen als passiv wahlberechtigt zuzulassen sind, die noch aktiv wahlberechtigt sind.

Das zeigt auch eine die grundlegenden Bestimmungen über das aktive und passive Wahlrecht in §1 Abs2 HSchG beachtende Interpretation. Gemäß §1 Abs2e HSchG sind die ordentlichen Hörer österreichischer Staatsangehörigkeit an österreichischen wissenschaftlichen Hochschulen, an der Akademie der bildenden Künste und an den Kunsthochschulen als Mitglieder der Österreichischen Hochschülerschaft für die Wahl von Organen der Österreichischen Hochschülerschaft aktiv und passiv wahlberechtigt. Aufgrund dieser Bestimmung wird iVm. §15 Abs5 letzter Satz HSchG deutlich, daß nur die jeweiligen ordentlichen Hörer als Mitglieder der Österreichischen Hochschülerschaft aktiv und passiv wahlberechtigt sind. Es sind somit - entgegen der vorläufigen Annahme des VfGH im Einleitungsbeschluß - bei Wahlen nach §15 Abs9 HSchG nur jene auf Wahlvorschlägen der zu wiederholenden Wahl aufscheinenden Ppersonen wählbar, die bei der Wahl aktiv wahlberechtigt sind.

Die dargelegte Rechtsauffassung wird auch noch durch folgende Überlegung bestätigt: Gemäß §15 Abs6 HSchG erlischt ein Mandat ua. dann, wenn der Mandatar aufhört, ordentlicher Hörer zu sein. Auch eine die dieser Bestimmung zugrunde liegende Wertung beachtende Interpretation führt zum Ergebnis, daß ein Kandidat dann, wenn er aufhört, ordentlicher Hörer zu sein, aus der Kandidatenliste zu streichen ist. Denn es hieße einen sicherlich nicht beabsichtigten Wertungswiderspruch in die Norm hineinzulegen, wollte man annehmen, daß zwar ein gewählter Hochschülerschaftsfunktionär sein Mandat verliert, wenn er aufhört, ordentlicher Hörer zu sein, daß aber andererseits eine Person, die nicht mehr ordentlicher Hörer ist, als Kandidat für die Wahl zu akzeptieren wäre.

Es trifft somit die Auffassung der Bundesregierung zu, daß das Bedenken des VfGH, der Kreis der passiv Wahlberechtigten sei bei einer Wiederholungwahl gemäß §15 Abs9 HSchG nicht mit dem Kreis der aktiv Wahlberechtigten harmonisiert, nicht gerechtfertigt ist.

Wie schon dargelegt ist die Bundesregierung auch mit ihrer Ansicht im Recht, daß für Wiederholungswahlen iS des §15 Abs9 HSchG eine neuerliche Wahlzulassung erforderlich ist. Es ändert nichts daran, daß der Zulassungsakt zu einer Wahl nach §15 Abs9 HSchG, was die Zulassung von seinerzeit eingebrachten Wahlvorschlägen anlangt, in der beschriebenen Weise in Bindung an die Entscheidung über die Ungültigerklärung der Wahl zu ergehen hat. Denn eine solche Ungültigerklärung der Wahl bewirkt nicht gleichzeitig auch eine ex lege-Zulassung der seinerzeitigen Wahlvorschläge. Vielmehr ist über die Zulassung neuerlich zu entscheiden. Eine solche Entscheidung unterliegt aber - wie die Bundesregierung richtig erkennt - ebenso wie die über die sonstigen Wahlvorschläge dem Einspruchsverfahren. Die behauptete Verletzung von Bestimmungen über das Wahlverfahren kann von neuen wahlwerbenden Gruppen im Einspruchsverfahren ebenso geltend gemacht werden wie von anderen wahlwerbenden Gruppen. Eine Diskriminierung neuer wahlwerbender Gruppen hinsichtlich der Geltendmachung von Verfahrensverletzungen bei den Zulassungen zur Wahl liegt somit nicht vor, da sämtliche Zulassungen iZm. den Wiederholungs- bzw. Neuwahlen dem Einspruchsverfahren unterliegen. Die Tatsache, daß die - begrenzte - Bindungswirkung einer aufgrund eines Einspruches ergehenden aufhebenden Entscheidung auch gegenüber neuen wahlwerbenden Gruppen gegeben ist, ist im Hinblick auf die von der Bundesregierung zu Recht hervorgehobene besondere Situation bei Wahlen gemäß §15 Abs9 HSchG (vgl. oben Punkt II./3./a) sachlich gerechtfertigt.

Die in Prüfung gezogene Gesetzesstelle widerspricht daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht den Anforderungen des auch den Gesetzgeber bindenden Gleichheitsgrundsatzes.

c) Es hat somit das Gesetzesprüfungsverfahren ergeben, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht dem Gleichheitsgrundsatz widersprechen, weshalb spruchgemäß zu entscheiden war.