EGMR Bsw43494/09

Spruch:

Art. 2 4. Prot. EMRK - Wohnsitzbeschränkung für Sozialhilfeempfängerin in Rotterdamer Innenstadt.

Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 2 4. Prot EMRK (5:2 Stimmen).

Begründung:

Sachverhalt:

Die Bf. zog am 25.5.2005 nach Rotterdam und wohnte dort in einer Einzimmer-Mietwohnung in der A.-Straße im Stadtteil Tarwewijk. Davor hatte sie außerhalb der Stadtregion Rotterdam (Anm: Die Stadtregion umfasst neben Rotterdam auch Nachbarstädte.) gelebt. Da der Eigentümer der Wohnung diese selbst verwenden wollte, bot er der Bf. eine andere Wohnung in der B.-Straße (ebenfalls in Tarwewijk) an, die für sie und ihre zwei Kinder besser geeignet war, da sie drei Zimmer und einen Garten hatte.

Zwischenzeitlich war Tarwewijk gemäß dem Gesetz über besondere Maßnahmen im Hinblick auf Probleme in der Innenstadt (»Gesetz über besondere Maßnahmen«) als Gegend bezeichnet worden, in der es nicht gestattet war, ohne Wohngenehmigung einen neuen Wohnsitz zu begründen. Das Erfordernis einer solchen an bestimmte Voraussetzungen geknüpften Genehmigung war in Rotterdam für bestimmte Stadtteile eingeführt worden, um der (weiteren) Verarmung dieser Gegenden und damit einhergehenden sozialen Probleme vorzubeugen. Daher wurden für den Zuzug in diese »Problemviertel« finanziell unabhängige Bewohner bevorzugt, um eine bessere sozioökonomische Durchmischung derselben zu erreichen.

Die Bf. beantragte deshalb am 8.3.2007 beim Bürgermeister von Rotterdam eine Wohngenehmigung für die Wohnung in der B.-Straße.

Am 19.3.2007 wurde dieser Antrag mit der Begründung abgewiesen, dass die Bf. die Voraussetzung, vor dem Antrag bereits sechs Jahre in der Stadtregion Rotterdam gewohnt zu haben, ebensowenig erfüllen würde wie die Anforderungen an das Einkommen, die für einen Wohnsitz in Tarwewijk vorgesehen waren, da sie von Sozialhilfe abhängig wäre.

Die Bf. legte gegen diese Entscheidung Einspruch ein, der allerdings vom Bürgermeister abgelehnt wurde. Dagegen erhob sie Berufung an das LG Rotterdam, das diese allerdings am 4.4.2008 ebenfalls abwies. Auch die Beschwerde an den Staatsrat (Raad van State) wurde von diesem am 4.2.2009 abgewiesen.

Rechtliche Beurteilung​

Rechtsausführungen:

Die Bf. rügt eine Verletzung von Art. 2 4. Prot. EMRK (Recht auf Freizügigkeit) durch das Gesetz über besondere Maßnahmen und die Wohnungsverordnung der Stadt Rotterdam (insbesondere deren § 2.6 in der damaligen Fassung).

Zulässigkeit

(74) Die Regierung brachte zunächst vor, dass die Bf. nicht länger Opfer der gerügten Verletzung wäre. [...] Die Einschränkungen wären auf sie nicht länger anwendbar.

(77) Im vorliegenden Fall erfüllt die Bf. zwar nun die Voraussetzungen für eine Genehmigung, die es ihr erlauben würde, in Tarwewijk zu wohnen, doch ist dies das alleinige Ergebnis ihrer eigenen Entscheidung, in eine andere Stadt in der Stadtregion Rotterdam zu ziehen, in Verbindung mit dem Zeitablauf. Es erfolgte keine die Bf. begünstigende Entscheidung oder Maßnahme sowie keine Anerkennung einer Konventionsverletzung und es wurde daher a fortiori keine Wiedergutmachung dafür angeboten.

(78) Der GH weist diese Einrede daher zurück.

(79) [...] Die Regierung brachte vor, [...] die Bf. hätte [...] keinen bedeutenden Nachteil erlitten, für den der belangte Staat verantwortlich gemacht werden könnte.

(82) Nach Ansicht des GH ist die Frage, die der ihm vorliegende Fall aufwirft, ob die Bf. berechtigterweise erwarten konnte, überhaupt in die Wohnung in der B.-Straße zu ziehen. Der Nachteil erwuchs ihr aus der Weigerung der öffentlichen Hand, ihr das ihrem Wunsch entsprechend zu erlauben. Vor diesem Hintergrund hat die Frage eines materiellen oder immateriellen Schadens keine eigenständige Bedeutung. [...]

(85) Da es deshalb nicht scheint, dass die Bf. »keinen erheblichen Nachteil« erlitten hat, weist der GH diese Einrede ebenfalls zurück.

(86) Die Regierung brachte vor, dass die Beschwerde [...] die Natur einer actio popularis habe und aus diesem Grund für unzulässig zu erklären sei.

(89) Es mag gut sein, dass der Wunsch der Bf. dahin geht, ein strukturelles Problem anzusprechen. Doch selbst wenn, ist das nicht ausreichend, um ihr die Beschwerdebefugnis vor dem GH zu verweigern, wenn die Bf. selbst behaupten kann, ein »Opfer« der gerügten Verletzung (gewesen) zu sein.

(90) Im vorliegenden Fall kann kein Zweifel bestehen, dass die Bf. direkt und persönlich von der Verweigerung einer Wohngenehmigung, die es ihr ermöglicht hätte, sich in der damaligen Wohnung ihrer Wahl niederzulassen, betroffen war. Daraus folgt, dass die Bf. behaupten kann, »Opfer« der behaupteten Verletzung zu sein und die Befugnis hat, ihren Fall vor den GH zu bringen. Diese Einrede ist damit gleichfalls zurückzuweisen.

(91) Der GH erwägt, dass die Beschwerde tatsächliche und rechtliche Fragen aufwirft, die ausreichend ernst sind, dass ihre Entscheidung von einer inhaltlichen Prüfung abhängen sollte. Da keine anderen Gründe für ihre Unzulässigkeit nachgewiesen wurden, erklärt der GH sie für zulässig (einstimmig).

In der Sache

Zur Anwendbarkeit von Art. 2 4. Prot. EMRK

(105) Der GH bemerkt zunächst, dass der Bf., die sich als niederländische Staatsbürgerin auf dem Staatsgebiet aufhielt, eine Wohngenehmigung versagt wurde, die es ihr erlaubt hätte, sich mit ihrer Familie in einer Immobilie ihrer Wahl niederzulassen. [...] Es kam daher unzweifelhaft zu einer »Einschränkung« ihres »Rechts, ihren Wohnsitz frei zu wählen« iSd. Art. 2 4. Prot. EMRK. Diese Bestimmung wird [...] verletzt, wenn die fragliche »Einschränkung« nicht nach Abs. 3 oder 4 gerechtfertigt ist.

(106) Die gerügte Einschränkung betrifft nur das Recht der Bf., ihren Wohnsitz zu wählen, nicht ihr Recht, sich frei zu bewegen oder ihr Recht, das Land zu verlassen. Sie zielt nicht auf besondere Individuen oder ein besonders Individuum ab, sondern findet in abgetrennten Gegenden (nämlich näher bezeichneten Gegenden in der Stadt Rotterdam) allgemein Anwendung. Der GH wird sie daher unter Abs. 4 des Art. 2 4. Prot. EMRK prüfen, der direkten Bezug zu Abs. 1 hat, statt unter Abs. 3.

(107) Um im Einklang mit Art. 2 Abs. 4 4. Prot. EMRK zu stehen, muss die fragliche Einschränkung »gesetzlich vorgesehen« und » in einer demokratischen Gesellschaft durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt« sein.

»Gesetzlich vorgesehen«

(108) Es besteht kein Zweifel, dass die Auferlegung des Erfordernisses einer Wohngenehmigung in den betroffenen Gegenden im Einklang mit dem innerstaatlichen Recht stand, nämlich dem Gesetz über besondere Maßnahmen und der Wohnungsverordnung der Stadt Rotterdam (in der damals in Kraft stehenden Fassung aus 2006).

Zur Rechtfertigung in einer demokratischen Gesellschaft

(110) Die fragliche Einschränkung beabsichtigte, den Verfall verarmter Innenstadtbereiche umzukehren und die Lebensqualität allgemein zu verbessern. Es gibt keinen Zweifel, dass dies ein Ziel ist, das von der Gesetzgebung und den Stadtplanern berechtigterweise verfolgt werden darf. [...]

(111) Der vorliegende Fall verlangt vom GH, das Recht des Einzelnen, seinen Wohnsitz zu wählen, gegen die Umsetzung einer öffentlichen Politik abzuwägen, die sich absichtlich über dieses hinwegsetzt.

(113) Zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer allgemeinen Maßnahme muss der GH hauptsächlich die ihr zugrundeliegenden gesetzgeberischen Entscheidungen bewerten. Die Qualität der parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle der Notwendigkeit der Maßnahme ist diesbezüglich von besonderer Wichtigkeit, auch für die Handhabung des relevanten Ermessensspielraums. Es ist auch wichtig, die Missbrauchsgefahr zu berücksichtigen, wenn eine allgemeine Maßnahme gelockert würde – das ist ein Risiko, das in erster Linie vom Staat zu beurteilen ist. Die Anwendung der allgemeinen Maßnahme auf die Umstände des Falles bleibt jedoch erhellend für ihre praktische Auswirkung und ist daher wesentlich für ihre Verhältnismäßigkeit. Daraus folgt, dass je überzeugender die allgemeinen Rechtfertigungen für die allgemeine Maßnahme sind, der GH ihren Auswirkungen im speziellen Fall umso geringere Bedeutung zuerkennen wird.

(114) Der GH bemerkt zu Art. 2 4. Prot. EMRK zunächst das offensichtliche Zusammenspiel zwischen der Freiheit, seinen Wohnsitz zu wählen, und dem Recht auf Achtung der Wohnung nach Art. 8 EMRK. Tatsächlich hat der GH bei einer früheren Gelegenheit direkt die Argumentation betreffend das Recht auf Achtung der Wohnung auf eine Beschwerde unter Art. 2 4. Prot. EMRK angewendet (siehe Noack u.a./D [ZE]). Der GH wird daher in erster Linie seine Rechtsprechung nach diesem Artikel berücksichtigen.

(115) Es muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass es nicht möglich ist, unter Art. 2 4. Prot. EMRK denselben Test anzuwenden wie unter Art. 8 Abs. 2 EMRK [...]. Der GH hat in Ward/GB [ZE] und Codona/GB [ZE] festgehalten, dass Art. 8 EMRK nicht dahingehend ausgelegt werden kann, dass er das Recht gewähren würde, an einem speziellen Ort zu leben. Demgegenüber steht die Freiheit, seinen Wohnsitz zu wählen, im Herzen der Bestimmung des Art. 2 Abs. 1 4. Prot. EMRK, welcher jeder Bedeutung beraubt würde, wenn er nicht grundsätzlich von den Vertragsstaaten verlangen würde, individuellen Präferenzen in dieser Sache Rechnung zu tragen. [...]

(116) Die anwendbaren Grundsätze finden sich in der Rechtsprechung des GH, die zwar zu Art. 8 EMRK und Art. 1 1. Prot. EMRK entwickelt wurde, jedoch über diese speziellen Artikel hinausgehen. [...]

(118) [...] Es ist nicht Aufgabe des GH, sich bei der Entscheidung über die geeignetste Politik zur Regulierung des Zugangs zu Wohnungen an die Stelle der zuständigen nationalen Behörden zu setzen.

(119) [...] Die nationalen Behörden [...] sind [...] grundsätzlich besser geeignet als ein internationales Gericht, lokale Bedürfnisse und Bedingungen zu beurteilen. In Angelegenheiten allgemeiner Politik, in denen sich die Ansichten in einer demokratischen Gesellschaft begründeterweise stark unterscheiden können, muss der Rolle des innerstaatlichen Entscheidungsträgers besonderes Gewicht verliehen werden.

(120) Der Spielraum des Staates umfasst grundsätzlich sowohl seine Entscheidung, in einem Bereich zu intervenieren, als auch – wenn er einmal interveniert hat – die detaillierten Regeln, die er festlegt, um einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen zu erreichen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die von der Gesetzgebung erarbeiteten Lösungen sich jenseits der genauen Prüfung durch den GH befinden. Es liegt beim GH, die Argumente sorgfältig zu untersuchen, die während dem Gesetzgebungsprozess berücksichtigt wurden und zu den Entscheidungen des Gesetzgebers führten, und zu beurteilen, ob ein gerechter Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen des Staates und der von diesen gesetzgeberischen Entscheidungen direkt Betroffenen geschaffen wurde.

(121) Was den gesetzlichen und politischen Hintergrund des Falles betrifft, beobachtet der GH zunächst, dass die innerstaatlichen Behörden aufgerufen waren, sich zunehmenden sozialen Problemen in besonderen Bereichen der Innenstadt von Rotterdam zu widmen, die aus Verarmung resultierten, die wiederum durch Arbeitslosigkeit und einer Tendenz zur Abwanderung des wirtschaftlichen Erwerbslebens verursacht wurde. Sie versuchten, diesen Trend umzukehren, indem sie neue Bewohner bevorzugten, deren Einkommen aus eigenem wirtschaftlichem Erwerbsleben herrührte [...]. Zu diesem Zweck wurde das Gesetz über besondere Maßnahmen ins Leben gerufen.

(122) Der zuständige Minister wird durch § 17 dieses Gesetzes verpflichtet, alle fünf Jahre über dessen Wirksamkeit und seine praktischen Wirkungen an das Parlament zu berichten, was am 18.7.2012 auch tatsächlich geschah.

(123) Da sie erwogen, dass die gesetzten Maßnahmen Erfolg brachten, weiteten sie die innerstaatlichen Behörden seither aus [...].

(124) Die fragliche Einschränkung bleibt zeitlichen und geografischen Grenzen unterworfen, da die Bezeichnung besonderer Gegenden jeweils für nicht länger als vier Jahre gültig ist [...].

(125) Zugleich wurde der Anspruch von Individuen, die keine geeignete Wohnung finden können, durch Schutzklauseln im Gesetz über besondere Maßnahmen selbst anerkannt: erstens § 5 Abs. 1, der vom Gemeinderat verlangt, den Minister zu überzeugen, dass vor Ort für diejenigen ausreichend Wohnungen verfügbar bleiben, welche die Voraussetzungen für eine Wohngenehmigung nicht erfüllen; zweitens § 7 Abs. 2, der vorsieht, dass die Bezeichnung einer Gegend nach diesem Gesetz widerrufen werden muss, wenn vor Ort unzureichende alternative Wohnungen für die Betroffenen verfügbar sind; und drittens die in § 8 Abs. 2 umschriebene individuelle Härteklausel.

(126) Es liegt in der Natur der Sache, dass der Gesetzgebungsprozess Kritik an Gesetzesvorschlägen mit sich bringt. [...] Die Durchsicht der Entstehungsgeschichte des Gesetzes über besondere Maßnahmen im Hinblick auf Probleme in der Innenstadt zeigt, dass die Einwände von der Regierung behandelt wurden und dass das Parlament selbst besorgt war, nachteilige Auswirkungen zu begrenzen. Tatsächlich gehen die im vorangegangenen Absatz erwähnten Schutzklauseln stark auf die direkte parlamentarische Intervention zurück.

(127) Unter diesen Umständen kann der GH nicht feststellen, dass die politischen Entscheidungen, die von den innerstaatlichen Behörden getroffen wurden, offensichtlich ohne angemessene Grundlage sind. [...]

(128) Die Verfügbarkeit alternativer Lösungen macht die fragliche Maßnahme für sich nicht ungerechtfertigt. Sie stellt einen Faktor unter anderen dar, der für die Entscheidung relevant ist, ob die gewählten Mittel als angemessen und zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet angesehen werden können. Vorausgesetzt, dass der Eingriff innerhalb dieser Grenzen blieb – wovon der GH angesichts der obigen Erwägungen überzeugt ist –, liegt es nicht beim GH zu beurteilen, ob die gerügte Maßnahme die beste Lösung darstellte, um das Problem zu behandeln, oder ob das Ermessen des Staates auf andere Weise ausgeübt hätte werden müssen.

(129) Nachdem er daher zum Schluss gekommen ist, dass die belangte Partei grundsätzlich berechtigt war, die hier in Frage stehende Gesetzgebung und Politik einzuführen, wendet sich der GH nun ihrer Anwendung im vorliegenden Fall zu.

(130) Die Bf. zog im Mai 2005 nach Rotterdam. Sie hatte daher die Voraussetzung des sechsjährigen Wohnsitzes in der Stadtregion Rotterdam zur Zeit der gerügten Entscheidungen nicht erfüllt. Ihr Einkommen bestand ausschließlich aus Sozialhilfeleistungen. Sie verabsäumte es, den Bürgermeister von Rotterdam und die Verwaltungsgerichte davon zu überzeugen, dass ihre persönliche Situation die Anwendung der Härteklausel verlangte. Die Verweigerung einer Wohngenehmigung, die es ihr erlaubt hätte, in die Wohnung in der B.-Straße zu ziehen, stand daher im Einklang mit dem anwendbaren Recht und der anwendbaren Politik.

(131) Der von der Bf. angegebene Grund für das Anstreben eines Umzugs in die Wohnung in der B.-Straße [...] war, dass diese besser für ihre Wohnbedürfnisse geeignet war als ihre Wohnung in der A.-Straße: sie war geräumiger, hatte einen Garten und war offenkundig in einem besseren baulichen Zustand. Die Bf. war zu keiner Zeit daran gehindert, in Gegenden von Rotterdam Wohnsitz zu nehmen, die von der hier in Frage stehenden Gesetzgebung nicht umfasst waren. Sie führte jedoch keinen triftigen oder sonstigen Grund für ihren Wunsch an, lieber in Tarwewijk als in anderen Gegenden der Stadt Rotterdam oder der Stadtregion Rotterdam zu leben, wo geeignete Wohnungen verfügbar gewesen sein könnten.

(132) Es ist aussagekräftig, dass die Bf. die Voraussetzungen für eine Wohngenehmigung nach der hier in Frage stehenden Gesetzgebung seit Mai 2011 erfüllt hat, nachdem sie sechs Jahre ununterbrochen in der Stadtregion Rotterdam gelebt hatte. Dennoch blieb sie in ihrer aktuellen Wohnung in Vlaardingen.

(133) Der GH hat keinen Grund daran zu zweifeln, dass die Bf. sich wohl verhielt und keine Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellte [...]. Das kann jedoch für sich nicht ausreichen, um das öffentliche Interesse zu überwiegen, dem durch die übereinstimmende Anwendung einer berechtigten öffentlichen Politik gedient wird.

(134) Unter diesen Umständen kann der GH daher nicht feststellen, dass der Bürgermeister einer Verpflichtung unterlag, den Präferenzen der Bf. Rechnung zu tragen.

(135) Schließlich bemerkt der GH, dass die Bf. keinen Mangel angemessener Schutzvorkehrungen beim Entscheidungsfindungsprozess in ihrem Fall behauptete.

(136) Es kam daher zu keiner Verletzung von Art. 2 4. Prot. EMRK (5:2 Stimmen; abweichendes Sondervotum von Richterin Keller und Richter López Guerra).

Vom GH zitierte Judikatur:

James u.a./GB v. 21.2.1986 = EuGRZ 1988, 341

Mellacher u.a./A v. 19.12.1989 = ÖJZ 1990, 150

Noack u.a./D v. 25.5.2000 (ZE)

Ward/GB v. 9.11.2004 (ZE)

Codona/GB v. 7.2.2006 (ZE)

S. H. u.a./A v. 3.11.2011 (GK) = NLMR 2011, 339 = ÖJZ 2012, 379

Animal Defenders International/GB v. 22.4.2013 (GK) = NLMR 2013, 128

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 23.2.2016, Bsw. 43494/09, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2016, 170) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):

www.menschenrechte.ac.at/orig/16_2/Garib.pdf

Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc ) abrufbar.