EGMR Bsw26839/05

Spruch:

Art. 6 Abs. 1, 8, 13 EMRK - Konventionskonformität von Überwachungsmaßnahmen.

Verbindung der Einrede der Regierung bezüglich der Opfereigenschaft des Bf. mit der Prüfung in der Sache (einstimmig).

Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).

Zurückweisung der Einrede der Regierung (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 8 EMRK (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 6 EMRK (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 13 EMRK (einstimmig).

Begründung

Sachverhalt:

Gegen den Bf. war 1990 Anklage wegen des Verdachts des Mordes an einem Mithäftling erhoben worden. 1994 erkannte man ihn des Totschlags für schuldig. Sein Fall wurde in Großbritannien nicht zuletzt angesichts verschwundenen bzw. miteinander in Widerspruch stehenden Beweismaterials kontroversiell diskutiert.

1996 wurde der Bf. aus der Haft entlassen. Nach seiner Entlassung engagierte er sich für Kampagnen gegen Justizirrtümer. Er eröffnete ein Speditionsunternehmen, sah sich jedoch bald mit Eingriffen in seine Geschäftsbeziehungen konfrontiert, indem etwa Telefonanrufe nicht durchgestellt wurden oder Scherzanrufe erfolgten. Der Bf. hegte den Verdacht, Ursache dafür könne nur eine Überwachung seines Post-, E-mail- und Telefonverkehrs wegen seines Engagements gegen Missstände in der Justiz bzw. seines umstrittenen Strafverfahrens sein.

In der Folge brachte der Bf. beim Investigatory Powers Tribunal (im Folgenden: IPT) zwei Beschwerden gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Regulation of Investigatory Powers Act 2000 (RIPA) und des Human Rights Act 1998 (HRA) wegen unzulässiger Überwachung seiner Kommunikation ein. Er rügte einen ungerechtfertigten Eingriff in sein von Art. 8 EMRK geschütztes Privatleben und beantragte die Untersagung der Überwachungsmaßnahmen sowie die Vernichtung der gewonnenen Daten. Ferner stellte er – unter Berufung auf Art. 6 EMRK – einen Antrag auf Abhaltung einer mündlichen Verhandlung in der Öffentlichkeit. In der Folge entschied das IPT, die Beschwerden des Bf. in camera zu behandeln. Am 17.1.2005 wurde der Bf. verständigt, dass über diese keine positive Entscheidung getroffen worden sei. Dies sollte heißen, es hatte entweder keine Überwachung stattgefunden oder sie war in rechtmäßiger Art und Weise erfolgt.

Rechtliche Beurteilung​

Rechtsausführungen:

Der Bf. rügt Verletzungen von Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privatlebens), Art. 6 Abs. 1 EMRK (Recht auf ein faires Verfahren) und von Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz).

I. Zur behaupteten Verletzung von Art. 8 EMRK

Der Bf. rügt die Überwachung seiner Kommunikation mit dem Ziel der Einschüchterung seiner Person bzw. seiner geschäftlichen Schädigung. Er behauptet ferner, das Verfahren betreffend die Genehmigung der Überwachung »interner Kommunikation« sei mit den Anforderungen von Art. 8 Abs. 2 EMRK nicht vereinbar.

1. Zur Zulässigkeit

Die Regierung wendet die fehlende Erschöpfung des Instanzenzugs ein, weil der Bf. es verabsäumt habe, die Frage der Vereinbarkeit der Bestimmungen des RIPA mit der EMRK, was im Vereinigten Königreich stattfindende – interne – Kommunikation angehe, vor das IPT zu bringen. Im zum selben Zeitpunkt anhängigen Fall British-Irish Rights Watch u.a. habe letzteres nämlich eine Grundsatzentscheidung zu Art. 8 EMRK im Hinblick auf zwischen Großbritannien und dem Ausland ablaufende – externe – Kommunikation gefällt.

Vor dem IPT brachte der Bf. lediglich vor, seine Post, sein Telefon und seine E-mails würden überwacht werden. Da das IPT im Fall British-Irish Rights Watch u.a. eine Grundsatzentscheidung gefällt hat, wäre mit Rücksicht auf den Bf. wohl ebenfalls eine solche zu erwarten gewesen. Er hat es somit verabsäumt, vor dem IPT Argumente zur Frage der Vereinbarkeit der einschlägigen Bestimmungen des RIPA mit der EMRK vorzubringen.

Der GH erinnert allerdings daran, dass in Fällen der behaupteten Nichterschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs von der Regierung die Effektivität des gegenständlichen Rechtsbehelfs in Theorie und Praxis darzulegen ist. Dieser muss also zugänglich sowie geeignet sein, einer »Beschwer« Abhilfe zu verschaffen.

Gegenstand der Anfechtung des Bf. sind jedoch Bestimmungen des RIPA in seiner Eigenschaft als vom Parlament verabschiedetes Gesetz. Das IPT hat selbst für den Fall der Zulässigerklärung der Beschwerde keine Befugnis, Bestimmungen des RIPA aufzuheben oder auf der Grundlage dieses Gesetzes stattfindende Abhörmaßnahmen wegen mangelnder Konventionskonformität für unrechtmäßig zu erklären. Das IPT dürfte auch nicht zur Abgabe einer Unvereinbarkeitserklärung gemäß § 4 Abs. 2 HRA (Anm.: Demnach kann ein Gericht nationale Gesetzesbestimmungen für mit einem Konventionsrecht unvereinbar erklären. Diese Erklärung hat jedoch keinen Einfluss auf die Gültigkeit und den Vollzug der jeweiligen Gesetzesbestimmung.) zuständig sein. Der Bf. war folglich nicht verpflichtet, die Frage der Vereinbarkeit des unter dem RIPA eingerichteten Beschwerdemechanismus mit Art. 8 Abs. 2 EMRK vor das IPT zu bringen.

Was den Einwand der Regierung anlangt, es liege kein Eingriff vor und dem Bf. mangle es daher an der Opfereigenschaft, wirft diese Frage ernste Sach- und Rechtsfragen auf, die im Rahmen der meritorischen Behandlung der Beschwerde geprüft werden sollen (einstimmig).

Dieser Beschwerdepunkt kann daher weder wegen fehlender Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs noch wegen offensichtlicher Unbegründetheit iSv. Art. 35 Abs. 3 EMRK zurückgewiesen werden. Er ist folglich für zulässig zu erklären (einstimmig).

2. In der Sache

a. Zum Vorliegen eines Eingriffs

Der Bf. beklagt sich über einen Eingriff in seine Kommunikation, da eine begründete Wahrscheinlichkeit für die konkrete Existenz von Überwachungsmaßnahmen mit Rücksicht auf seine Person bestünde und weil die Gesetzeslage einen Rückgriff auf solche Maßnahmen erlaube.

Im Fall Klass u.a./D ist der GH von seinem früheren Ansatz abgegangen, wonach Personen die Anfechtung eines Gesetzes in abstracto nicht gestattet ist. Damit sollte verhindert werden, dass geheime Überwachungsmaßnahmen praktisch unanfechtbar bleiben und außerhalb der Kontrolle sowohl der nationalen Gerichte als auch der Straßburger Instanzen ablaufen. Im vorliegenden Fall wird der GH daher Bezug auf die Verfügbarkeit von einschlägigen Rechtsbehelfen auf nationaler Ebene und auf die Frage nehmen, ob eine Gefahr der Anwendung von geheimen Überwachungsmaßnahmen bestand.

Interne Nachrichten von Personen dürfen abgefangen werden, wenn einer der in § 5 Abs. 3 RIPA aufgelisteten Gründe (Gefährdung der nationalen Sicherheit, Verhinderung von schweren Verbrechen, Gewährleistung des wirtschaftlichen Wohls) vorliegt. Der Bf. bringt vor, sein Fall habe in Großbritannien große Aufmerksamkeit erregt, weil er der Polizei inkorrektes Verhalten vorgeworfen habe und sich für Kampagnen gegen Justizirrtümer engagiert habe. Der GH ist der Ansicht, dass keiner dieser Vorwürfe unter die in § 5 Abs. 3 RIPA aufgezählten Gründe fällt. Was jedoch die Behauptung des Bf. betrifft, die geheime Überwachung der Kommunikation sei ohne gesetzliche Grundlage erfolgt, um ihn einzuschüchtern, vermag er nicht auszuschließen, dass derartige Maßnahmen gegenden Bf. getroffen wurden oder dass dieser riskierte, ihnen unterworfen zu werden.

Unter diesen Umständen kann der Bf. einen Eingriff in seine Rechte nach Art. 8 EMRK behaupten. Der Einwand der Regierung hinsichtlich der fehlenden Opfereigenschaft ist zurückzuweisen (einstimmig).

b. Zur Rechtfertigung des Eingriffs

Das Erfordernis gesetzlich vorgesehen in Art. 8 Abs. 2 EMRK setzt voraus, dass eine gesetzliche Grundlage existiert, die dem Rechtsstaatsprinzip Genüge tut und dem Einzelnen zugänglich ist. Ferner muss es diesem möglich sein, die rechtlichen Folgen vorherzusehen.

Es ist unbestritten, dass die im RIPA verankerten Überwachungsmaßnahmen die legitimen Ziele des Schutzes der nationalen Sicherheit bzw. des wirtschaftlichen Wohls des Landes und der Verhinderung von Straftaten verfolgen. Der RIPA wird von den »Richtlinien für Überwachungsmaßnahmen« (Interception of Communications Code of Practice) ergänzt. Es handelt sich dabei um ein öffentlich zugängliches Dokument, das über Internet abrufbar ist. Laut § 72 Abs. 1 RIPA müssen Personen, die Befugnisse im Rahmen der Überwachung der Kommunikation ausüben, die Richtlinien beachten und können diese von den Gerichten herangezogen werden.

Der Bf. erachtet die in § 5 Abs. 3 RIPA enthaltenen Begriffe »nationale Sicherheit« und »schwere Verbrechen« als zu vage. Der GH vermag dem nicht beizupflichten. Abgesehen davon, dass ersterer Begriff in der nationalen und internationalen Gesetzgebung häufig verwendet wird und auch eines der legitimen Ziele des Art. 8 Abs. 2 EMRK darstellt, hat er selbst bereits betont, dass das Erfordernis der Vorhersehbarkeit nicht so weit gehen darf, Staaten zum Erlassen von Gesetzen zu verpflichten, die jegliches Verhalten im Detail auflisten, das etwa zur Abschiebung einer Person aus Gründen der nationalen Sicherheit berechtigt. Ähnliche Erwägungen müssen auch für den Gebrauch dieses Begriffs im Kontext von geheimen Überwachungsmaßnahmen gelten.

Wie »nationale Sicherheit« in der Praxis ausgelegt werden sollte, hat bereits 1986 der Interception of Communications Commissioner versucht zu präzisieren: Demnach ist eine geheime Überwachung bei Aktivitäten gestattet, die auf eine Gefährdung der Sicherheit bzw. des Wohls des Landes und auf eine Untergrabung der Demokratie im Wege politischer, technischer oder gewalttätiger Maßnahmen abzielen. Zu »schweren Verbrechen« ist zu sagen, dass dieser Begriff in den erläuternden Bestimmungen des RIPA definiert wird. Bürgern werden somit adäquate Hinweise gegeben, unter welchen Voraussetzungen Behörden ermächtigt sind, Rückgriff auf geheime Überwachungsmaßnahmen zu nehmen. Die Regelungen des RIPA sind daher bezüglich der Verbrechen, die zur Anordnung von Überwachungsmaßnahmen führen können, hinreichend klar definiert.

Zur Reichweite der Überwachungsmaßnahmen ist festzuhalten, dass zwar nach dem Gesetz die Kommunikation jeder im Vereinigten Königreich aufhältigen Person überwacht werden kann. Die oben erwähnten Voraussetzungen, welche Gründe Anlass für derartige Maßnahmen geben können, vermögen jedoch Aufschluss darüber zu geben, welche Personen in der Praxis Gegenstand einer Überwachung sein können. Ferner muss der vom Innenminister ausgestellte »Überwachungsbefehl« (interception warrant) Personen bzw. Räumlichkeiten entweder namentlich oder im Wege der Beschreibung bezeichnen. Name, Adresse, Telefonnummern und andere relevante Informationen sind anzugeben. Eine wahllose Überwachung großer Teile der Kommunikation ist nicht gestattet. Unter diesen Umständen erachtet der GH keine weitere gesetzliche Klarstellung für notwendig, in Hinblick auf welche Personen Überwachungsmaßnahmen erfolgen können.

Was die Dauer der Überwachung anlangt, sind dem RIPA zufolge das zeitliche Auslaufen des Überwachungsbefehls und die Voraussetzungen, unter denen er erneuert werden kann, anzuführen. Zwar kann dieser auf unbestimmte Zeit erneuert werden, jedoch muss der Innenminister jeder Erneuerung zustimmen und sich davon überzeugen, dass sie im Sinne der in § 5 Abs. 3 RIPA festgelegten Gründe gerechtfertigt ist. Die Richtlinien bzw. der RIPA enthalten detaillierte Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen der Innenminister einem Antrag auf Erneuerung stattgeben bzw. seine Aufhebung anordnen kann. Die einschlägigen Regelungen betreffend die Dauer, Erneuerung und Aufhebung von Überwachungsbefehlen sind daher ausreichend bestimmt.

Was die Untersuchung, Verwendung und Aufbewahrung der gewonnenen Daten angeht, erinnert der GH an seine Schlussfolgerung im Fall Liberty u.a./GB, wonach das Ermessen der Behörden hinsichtlich der Überwachung der und Einsicht in Daten sehr weit sei. Überwachungsbefehle für interne Kommunikationen nach dem RIPA betreffen jedoch nur eine Person oder einen Gebäudekomplex. Die behördlichen Befugnisse bei der Überwachung privater Kommunikation sind daher begrenzt.

§ 15 RIPA verpflichtet den Innenminister, dafür Sorge zu tragen, dass Vorkehrungen zur Sicherung von durch Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Daten getroffen werden und enthält auch spezielle Vorgaben betreffend die Weitergabe von Datenmaterial. Weitere Details sind in den Richtlinien enthalten. Sie legen fest, dass nur eine beschränkte Zahl von »Geheimnisträgern« Einsicht in Daten nehmen kann, welche überdies nur im unbedingt erforderlichen Ausmaß zur Verfügung gestellt werden dürfen. Ferner bestehen strikte Sicherheitsvorkehrungen, was den Zugang zu und die Aufbewahrung von Datenmaterial betrifft. Falls dieses für den beantragten Zweck nicht mehr gebraucht wird, ist es gemäß § 15 Abs. 3 RIPA zu vernichten. Die Bestimmungen betreffend die Verarbeitung, Weitergabe und Vernichtung von Überwachungsmaterial treffen daher angemessene Vorkehrungen zum Schutz der gewonnenen Daten.

Mit der Beaufsichtigung des Überwachungsregimes des RIPA und der Genehmigung von Überwachungsbefehlen in spezifischen Fällen ist, abgesehen von der regelmäßigen Überprüfung der Überwachungsbefehle auf ihre Gültigkeit durch »Überwachungsagenturen« bzw. den Innenminister, der Commissioner beauftragt. Seine Aufgabe besteht darin, die Öffentlichkeit vor ungerechtfertigten Eingriffen in ihre Privatsphäre zu schützen. Er ist unabhängig von der Exekutive und Legislative, hat Zugang zu allen relevanten Dokumenten und berichtet dem Parlament jährlich über seine Tätigkeiten. Seine halbjährlich erstellte Auswahl von Fällen, in denen Überwachungsmaßnahmen genehmigt wurden, stellt eine wichtige Kontrolle der Aktivitäten der »Überwachungsagenturen« bzw. des Innenministers dar.

Schließlich sind auch die umfassenden Befugnisse des IPT, was die Prüfung von Beschwerden wegen unrechtmäßiger Überwachung anlangt, hervorzuheben. Es handelt sich hierbei um eine unabhängige und unparteiische Einrichtung mit einer eigenen Verfahrensordnung. Im Gegensatz zur einschlägigen Rechtslage in vielen anderen Ländern kann sich jede Person an das IPT wenden, wenn sie den Verdacht hegt, ihre Kommunikation würde überwacht werden. Bei der Prüfung von Beschwerden von Einzelpersonen hat das IPT Zutritt zu nicht-öffentlichen Dokumenten und kann den Commissioner um jedwede zweckdienliche Unterstützung ersuchen. Sollte es zugunsten eines Beschwerdeführers entscheiden, kann es unter anderem den Überwachungsbefehl aufheben und die Vernichtung der Daten sowie die Zahlung von Schadenersatz anordnen.

Unter diesen Umständen kommt der GH zu dem Ergebnis, dass das einschlägige innerstaatliche Recht betreffend die Überwachung interner Kommunikation mit ausreichender Klarheit das Verfahren zur Genehmigung und zum Einsatz von Überwachungsbefehlen einschließlich der Verarbeitung, Weitergabe und Vernichtung der gewonnenen Daten regelt. Es bestehen keinerlei Hinweise auf signifikante Mängel, was die Anwendung und Handhabung des Überwachungsregimes anlangt. Vielmehr haben die Berichte des Commissioner dem GH die Sorgfalt vor Augen geführt, mit der der RIPA umgesetzt und allfällige menschliche oder technische Mängel korrigiert werden. Mit Rücksicht auf die Vorkehrungen gegen Missbrauch, die Beaufsichtigung durch den Commissioner und die Überprüfung durch das IPT sind die vom Bf. angeprangerten Überwachungsmaßnahmen, sofern sie überhaupt stattgefunden haben, unter Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt. Keine Verletzung von Art. 8 EMRK (einstimmig).

II. Zur behaupteten Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK

Der Bf. behauptet eine Verletzung seines Rechts auf ein faires Verfahren im Verfahren vor dem IPT.

1. Zur Zulässigkeit

Die Regierung bestreitet die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf das gegenständliche Verfahren, da es keine zivilrechtlichen Ansprüche betreffe.

Dieser Beschwerdepunkt erfordert eine meritorische Erledigung und ist für zulässig zu erklären (einstimmig).

2. In der Sache

a. Zur Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK

Der GH hält es nicht für notwendig zu entscheiden, ob Art. 6 Abs. 1 EMRK auf das gegenständliche Verfahren Anwendung findet, da die Verfahrensregeln des IPT mit den Vorgaben dieser Bestimmung – sofern anwendbar – aus nachstehenden Gründen vereinbar waren.

b. Zur Vereinbarkeit mit Art. 6 Abs. 1 EMRK

Da das gegenständliche Verfahren geheime Überwachungsmaßnahmen betraf, bestand die Notwendigkeit, sensible und vertrauliche Informationen geheim zu halten. Nach Ansicht des GH rechtfertigt diese Tatsache Einschränkungen im Verfahren vor dem IPT. Zu prüfen ist, ob diese, in ihrer Gesamtheit gesehen, unverhältnismäßig oder geeignet waren, den Wesensgehalt des Rechts des Bf. auf ein faires Verfahren zu beschneiden.

Der GH hält fest, dass das in Verfahrensregel 6 (2) festgelegte Verbot der Offenlegung von Informationen auch Ausnahmen zulässt, also nicht absolut ist. Ferner hält er es für beachtlich, dass das IPT – sofern es zugunsten eines Bf. entscheidet – geheime Dokumente und Informationen gemäß Regel 6 (4) enthüllen kann.

Laut ständiger Rechtsprechung des EGMR ist die Verpflichtung zur Abhaltung einer mündlichen bzw. öffentlichen Verhandlung nicht absolut. Regel 9 (2) sieht nun vor, dass die Abhaltung einer mündlichen Verhandlung im Ermessen des IPT liegt. Es besteht kein Zweifel darüber, dass es eine solche abhalten könnte, falls dies zur Aufklärung des Falls erforderlich wäre. Das IPT kann auch eine mündliche Verhandlung inter partes anordnen, wodurch verhindert wird, dass es gegen seine Pflicht verstößt, sensible Daten zu enthüllen. Was schließlich die Regel 9 (6) anlangt, wird bereits aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 EMRK ersichtlich, dass die Öffentlichkeit von Verfahren aus Gründen der nationalen Sicherheit ausgeschlossen werden kann.

Zur Angabe von Entscheidungsgründen ist zu sagen, dass die Politik der Regierung, Überwachungsmaßnahmen weder zu bestätigen noch zu verneinen, umgangen werden könnte, sofern ein Bf. über deren Vorliegen informiert würde. Der GH hält es insofern für ausreichend, wenn dieser davon in Kenntnis gesetzt wird, dass nicht zu seinen Gunsten entschieden wurde.

Unter Berücksichtigung der Wahrung der Effektivität des geheimen Überwachungsregimes und der Bedeutung von Maßnahmen zur Bekämpfung schwerer Verbrechen waren die Einschränkungen der Rechte des Bf. sowohl notwendig als auch verhältnismäßig.

Unter der Voraussetzung, dass Art. 6 Abs. 1 EMRK auf das vorliegende Verfahren Anwendung findet, ist keine Verletzung dieser Bestimmung festzustellen (einstimmig).

III. Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK

Der Bf. behauptet, ihm sei kein effektives Rechtsmittel hinsichtlich der behaupteten Verletzungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 8 EMRK zur Verfügung gestanden.

Die Beschwerde ist weder offensichtlich unbegründet noch aus einem anderen Grund unzulässig und daher für zulässig zu erklären (einstimmig).

Angesichts seiner Schlüsse zu Art. 6 Abs. 1 und Art. 8 EMRK ist der GH der Ansicht, dass das IPT dem Bf. ein effektives Rechtsmittel zur Verfügung stellte, insoweit sich seine Beschwerde gegen die behauptete Überwachung seiner Kommunikation richtete. Hinsichtlich der Beschwerde unter Art. 8 EMRK ist an seine ständige Rechtsprechung zu erinnern, wonach Art. 13 EMRK vom nationalen Recht nicht die Bereitstellung eines Rechtsbehelfs verlangt, wenn die behauptete Konventionsverletzung der nationalen Gesetzgebung entstammt. Keine Verletzung von Art. 13 EMRK (einstimmig).

Vom GH zitierte Judikatur:

Klass u.a./D v. 6.9.1978, EuGRZ 1979, 278.

Malone/GB v. 2.8.1984, EuGRZ 1985, 17.

Liberty u.a./GB v. 1.7.2008, NL 2008, 195.

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 18.5.2010, Bsw. 26839/05, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2010, 156) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):

www.menschenrechte.ac.at/orig/10_3/Kennedy.pdf

Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc ) abrufbar.